Ing. Tania López L.1/
Abril de 1994

Introducción

El Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Ronda Uruguay, en adelante AMSF, es parte integral del Acta Final de la Ronda Uruguay al igual que los 14 acuerdos restantes. Constituye una serie de obligaciones como por ejemplo, la posibilidad de ser cuestionado por la aplicación de medidas arbitrarias; de derechos, como por ejemplo, el derecho a impugnar cuando un país considera que se le han aplicado medidas encubiertas para restringir el comercio y; beneficios, que favorecen a consumidores, exportadores e importadores, así como los países que exportan bienes agropecuarios y que pueden incrementar las divisas generadas por la exportación de este tipo de bienes.

El AMSF ha sido la base para las negociaciones de acuerdos bilaterales en esta materia como el NAFTA y el Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y los Estados Unidos Mexicanos, suscribiendo los mismos a las condiciones específicas de los países integrantes de estos tratados.

La Declaración Ministerial de Punta del Este, con la que dio inicio la Ronda Uruguay hace referencia a la necesidad de "potenciar la relación del GATT con las organizaciones internacionales pertinentes", tales como el Codex Alimentarius, la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria y la Organización Internacional de Epizootias.

Posteriormente en la Reunión de Medio Período, efectuada en Canadá en el año 1988, "se resalta la importancia de la armonización de las reglamentaciones nacionales con base en las normas establecidas por organizaciones internacionales". Como veremos más adelante, este principio es la médula del AMSF.

Antecedentes

El AMSF aparece por primera vez en la Ronda Uruguay, al Igual que el Acuerdo Agrícola. Sin embargo, existen algunos antecedentes en el GATT importantes de resaltar.

El primero de ellos se refiere al Artículo XX del Acuerdo General del GATT relativo a "excepciones generales " el cual -en el inciso b- establece "medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales "2/

Podríamos citar también, dos principios generales, el trato de nación más favorecido, el cual establece que una parte contratante no dará un trato más o menos favorable, que el que otorga a otra Parte Contratante o; el principio de trato nacional, el cual persigue que las restricciones o beneficiones que tenga el abastecedor externo, sean aplicados también a los productores o abastecedores nacionales. Ambos principios tienen como objetivo evitar la utilización de cualquier tipo de medidas -como las sanitarias o fitosanitarias- para discriminar en contra del comercio.

Finalmente, es necesario citar el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, el cual define prescripciones relativas a la seguridad alimentaria, la sanidad animal y vegetal, los residuos de plaguicidas, la inspección y el etiquetado. Este Acuerdo es uno de los códigos de conducta de la Ronda Tokio.3/ Recordemos que estos acuerdos no fueron de adopción obligatoria por parte de las partes contratantes.

I. Estructura, contenido y aspectos relevantes del AMSF

El AMSF está estructurado en 13 partes y 3 anexos sobre los parámetros por los cuales las partes contratantes armonizarán o harán equivalentes las reglamentaciones, las condiciones nacionales y los mecanismos de administración. Los anexos hacen referencia a: i) Definiciones, ii) Transparencia de las reglamentaciones y iii) Procedimientos de control, inspección y aprobación.

El Acuerdo establece el derecho a aplicar medidas sanitarias o fitosanitarias para proteger la vida de las personas, para asegurar la inocuidad de los alimentos, para evitar la transmisión de enfermedades zoonoticas, así como para proteger el patrimonio vegetal o animal.

Las condiciones para la aplicación de las medidas sanitarias y fítosanitarias, una vez que entren los acuerdos de la Ronda Uruguay son:

Estos cuatro objetivos pretenden evitar algunas prácticas que han aplicado ciertos países en el uso de estas medidas, las cuales, por su misma complejidad, es difícil de discernir entre una buena o mala práctica. Por ello se pretende que cualquier medida aplicada pueda ser respaldada con la normativa internacional o en su defecto, con la rigurosidad científica necesaria. Finalmente, aún cuando las condiciones sanitarias de cada país sean diferentes -y por ende, su nivel de protección varíe- las medidas sanitarias y fítosanitarias no deberán aplicarse discriminando entre otros socios comerciales o entre abastecedores nacionales y extranjeros.

1. La armonización

El AMSF define la armonización como "el establecimiento, reconocimiento y aplicación de medidas sanitarias y fítosanitarias comunes por diferentes miembros, las cuales estarán basadas en normas, directrices o recomendaciones internacionales -siempre que las mismas existan–".4/

La armonización consistirá en la búsqueda de normas nacionales basadas en la normativa internacional que establecen las organizaciones internacionales especializadas. En este sentido el GA TT ha sido enfático al manifestar que su competencia es el comercio internacional y que por esta razón, se incorporarán organizaciones competentes en esta materia, las cuales están integradas por prominentes científicos, ajenos a cualquier injerencia que no sea propiamente el quehacer científico y la aplicabilidad de la investigación a través de la creación de este tipo de medidas.

Pasaremos a mencionar los organismos internacionales más importantes en la definición de normas internacionales en el campo sanitario y fitosanitario:

1. 1. La Comisión del Codex Alimentarius.

Este organismo pertenece a las Naciones Unidas y es auxiliar de la Organización Mundial de la Salud, OMS y de la Organización para la Agricultura y la Alimentación, cuyas siglas en inglés son FAO.

El Codex Alimentarius es "rectora en materia de inocuidad de los alimentos en lo que se refiere a aditivos alimentarios, residuos de medicamentos veterinarios y plaguicidas, métodos de análisis y muestreo, y códigos y directrices sobre prácticas en materia de higiene".

Su función básica es la elaboración de normas que aseguren la inocuidad de los alimentos, su calidad, prescripciones relativas al etiquetado, normas para la acreditación de laboratorios, así como la actualización y renovacción de normas internacionales.

A nivel nacional, el Codex Alimentarius funciona a través de una Comisión Nacional integrada por representantes de los diferentes sectores y ministerios. En esta comisión se analizan las diferentes normas internacionales para adecuarlas o adoptarlas a la normativa y a la legislación costarricense.

Posiblemente la OIE sea el organismo Internacional más antiguo, el cual nace en el año 1924, originada por la llegada en 1920 de la peste bovina a Bélgica. Sus orígenes se remontan hacia finales del siglo XIX.

Este organismo es rector en materia de salud animal y zoonosis5/. Las epizootias son aquellas enfermedades infectocontagiosas de los animales, algunas de las cuales pueden ser transmitidas al hombre o bien, pueden causar graves pérdidas económicas a un país por la introducción de enfermedades a hatos pecuarios. La OIE está organizada en cuatro grandes áreas: Africa, América, Europa y Asia (Extremo Oriente y Oceanía).

Sus principales objetivos se relacionan con promover y coordinar toda clase de investigaciones y experiencias que interesen a la patología y control de enfermedades; divulgar los hechos y documentos de interés general relativos al curso de enfermedades epizoóticas y medios para combatirlas y estudiar los proyectos de acuerdos internacionales sobre policía sanitaria (acciones del Estado tendentes a mantener el orden y la seguridad zoosanitaria) y ponerlos a disposición de los países para su cumplimiento6/. Costa Rica adquirió su membresía en el año 1993.

1.3 La Convención Internacional de Protección Fitosanitaria

Este organismo Internacional se creó en el año 1951. Costa Rica ingresa a este foro en 1955. La Convención Internacional de Protección Fitosanitaria es rectora en materia de la protección del patrimonio vegetal para la preservación de los vegetales a través de normas, directrices y recomendaciones que impidan la entrada, radicación o propagación de las plagas, enfermedades y organismos patógenos o portadores de enfermedades.

Esta institución se ha apoyado en organismos regionales como la Organización Internacional de Salud Agropecuaria, OIRSA, a la cual pertenecen los cinco países centroamericanos, México y República Dominicana. Existen otros organismos regionales como la NAPPO que comprende Canadá y Estados Unidos; la APPPC para los países asiáticos; la JUNAC para los países andinos, entre otros.

La razón fundamental para que el GATT se haya apoyado en estos organismos internacionales es el no ser precisamente el GATT o la Organización Mundial del Comercio, un ente con la capacidad técnica que se requiere en los aspectos sanitarios o fítosanitarios. Su participación se limitó a analizar los efectos de restricción en el comercio cuando la aplicación de estas medidas se basaba en decisiones arbitrarias y discriminatorias de los gobiernos. Por el contrario, estos organismos reúnen científicos prominentes que trabajan sin presión política, exclusivamente sobre el rigor científico y la evidencia de campo.

2. Equivalencia

El AMSF establece que "se aceptará como equivalente las medidas sanitarias del miembro exportador siempre y cuando tales medidas brinden igual nivel de protección sanitaria y fitosanitaria"7/ . Habíamos mencionado anteriormente que los países miembros iban a procurar la armonización, lo que significa que se adoptarían las normas internacionales.

No obstante lo anterior, cuando un país se considere imposibilitado de poder cumplir con las normas internacionales emanadas de los organismos citados por requerir una mayor protección o por el contrarío, las normas internacionales sean tan rigurosas y exigentes que los países se vean imposibilitados de cumplirlas, los países interesados podrán sentarse a analizar la posibilidad de hacer equivalente su protección.

Por ejemplo: supongamos que un miembro exportador quiera exportar ganado en pie, para lo cual el miembro importador exija un certificado que garantice que el ganado esta libre de una enfermedad. Si el miembro exportador emite un certificado de vacunación del ganado, podría llegarse a un acuerdo entre ambos para aceptar como equivalentes tanto el certificado "libre de enfermedad" como el de "ganado vacunado" En efecto, ambos requisitos estarían asegurando que el animal va libre de determinada enfermedad. Desde luego, tienen que cumplir una serie de aspectos, como: de qué enfermedad se trata, la condición y la infraestructura sanitaria para cubrir la población pecuaria, etc.

3. Evaluación de riesgo

La evaluación de riesgo es un concepto moderno que ha sido incorporado en las discusiones relativas a los aspectos sanitarios y fitosanitarios de manera que, a pesar de que puedan existir restricciones generales para el ingreso de un producto a un miembro importador, pueda solicitarse por parte del miembro exportador, la evaluación del mismo. Cada país debe determinar el grado de riesgo que puede aceptar y, finalmente, se deben establecer las medidas cautelares que exija. Entre estas, encontramos, medidas específicas como una cuarentena determinada (fumigación, tratamiento térmico, grado de maduración), una mayor inspección, pre-inspección en el país de origen, etc. Se trata así, de determinar los márgenes de seguridad y de establecer las precauciones adecuadas.

Existen criterios generales que sirven de base para la determinación del riesgo:

Es el principio fundamental. Ninguna medida deberá basarse en criterios subjetivos y en suposiciones que no estén apoyadas en la rigurosidad científica o en una evidencia inminente de amenaza de daño.

Consiste en el análisis de las estructuras de producción, las cuales pueden representar riesgo sí eventualmente entrara y se propagara una plaga o enfermedad. Así por ejemplo, una población de ganado manejada en forma intensiva por estabulación, tendría más posibilidad de trasmitir una plaga o enfermedad que el ganado que se maneja en forma extensiva. Otros aspectos importantes a considerar son el grado de tecnificación o las prácticas higiénicas y sanitarias promedio de una determinada actividad productiva.

Este aspecto se relaciona con la respuesta que pueda dar el Estado ante la declaración de una plaga o enfermedad a través de sus organismos especializados. En este sentido, se evalúan las instalaciones o infraestructura física, los recursos humanos, los laboratorios, así como la administración que se haga de estos recursos.

Es necesario resaltar que aún cuando el país que evalúe el riesgo tenga alguna plaga o enfermedad que tiene el miembro exportador, podría tener restricciones para la entrada de un producto por razones de campañas de control o erradicación que se estén desarrollando, principalmente cuando son plagas o enfermedades de importancia cuarentenaria.

3.5 Existencia de zonas libres de plagas y enfermedades

Un país que tenga zonas libres deberá tomar las precauciones necesarias para controlar el trasiego de productos provenientes de otras regiones nacionales o del extranjero.

Si bien pudieran estar controlados todos los aspectos anteriores, deben analizarse y examinarse las condiciones en que se desarrollan estas actividades. Por ejemplo, los reservorios naturales que se encuentran cerca de actividades productivas, la variabilidad de la fauna y la flora en un país o región y en general cualquier otro factor ecológico o ambiental que pudieran afectar adversamente el desarrollo y la proliferación de plagas y enfermedades.

Existen algunas consideraciones especiales, que si bien no tienen que ver con criterios técnicos propios de las medidas sanitarias o fitosanitarias, es necesario su análisis. Hacemos referencia al posible daño económico que se le pueda causar a un miembro exportador por la prohibición de accesar un mercado; o al costo de combatir y erradicar enfermedades y plagas, lo cual ha representado también millonarias pérdidas en campañas de erradicación y por supuesto, en pérdida de mercados externos. La evaluación de riesgo persigue reducir los efectos negativos en el comercio sin dejar a un lado los riesgos que pueda tener la salud del hombre, animales y la protección de los vegetales ante la entrada de enfermedades y plagas.

Una preocupación de las autoridades de los gobiernos en esta materia es cuando un país no cuenta con la evidencia científica suficiente para imponer una medida ante evidencias de daño inminente. En este sentido, el AMSF promueve la cooperación de organismos internacionales especializados, o la posibilidad de que los miembros puedan aplicar medidas temporales mientras busca la información necesaria que le permita respaldar la acción tomada. En todo caso, los países miembros que apliquen este tipo de medida temporal deberán estar dispuestos a dar respuesta a los países que se hayan visto afectados por tal medida.

4. Adopción de las condiciones regionales, con inclusión de las zonas libres de plagas y enfermedades y las zonas de escasa prevalencia de plagas y enfermedades.

El reconocimiento de zonas libres de plagas y enfermedades, de escasa prevalencia de éstas, existen aún antes de la elaboración del AMSF. Se establecen en países cuya geografía tiene dimensiones especiales o controles que permiten aislar zonas de problemas sanitarios o fitosanitarios presentes en otras regiones del país. De esta forma es que México ha podido exportar melones a Japón, aún cuando tiene la mosca de la fruta, o que Estados Unidos exporte carne de pollo, aún cuando tiene el Newcastle Velogénico Víscerotrópico en algunas regiones.

El AMSF define algunos puntos focales para su determinación como los niveles de prevalencia de plagas y enfermedades específicas, los programas de erradicación y control existentes y las recomendaciones y criterios de organismos especializados.

En el momento en que un miembro haya declarado, con la aprobación de los organismos internacionales especializados, una zona libre o de escasa prevalencia de plagas o enfermedades, cada miembro reconocerá dichos conceptos y no deberán existir restricciones que impidan la importación de productos provenientes de estas zonas, siempre que cumplan con las regulaciones necesarias.

La declaración de estas zonas prevé el examen exhaustivo de condiciones ecológicas, geográficas, de los mecanismos de control existentes y deberá darse una adecuada transparencia y apertura al país miembro importador en el examen y demás pruebas y procedimientos pertinentes.

5. Transparencia

Un propósito intrínseco a lo largo de este Acuerdo es el relativo a la transparencia que debe existir en los procedimientos relativos a la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias Es importante resaltar que el principio de "buena fe" permitirá a los países el conocimiento preciso, en el momento adecuado y por los canales debidos.

El AMSF establece que cada miembro notificará las modificaciones de sus medidas sanitarias o fitosanitarias que se refieren a la transparencia de las reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias, estableciendo condiciones como:

Determina la obligación de los miembros a la publicación de leyes, decretos u órdenes que sean de aplicación general, de tal forma que los otros miembros puedan conocer su contenido y hacer observaciones sí lo consideran necesario. Se prevé un plazo prudencial entre la aprobación y la entrada en vigor de las nuevas regulaciones.

Cada miembro deberá establecer un servicio encargado de responder a todas las peticiones razonables de información que formulen los miembros interesados y de facilitar los documentos pertinentes en relación con los diferentes aspectos en materia de reglamentaciones, procedimientos de control, evaluación de riesgo, aspectos administrativos, etc8/.

Se refiere principalmente a la obligación de notificar las regulaciones las cuales pueden ser de carácter internacional o nacional- cuya aplicación pueda tener un efecto importante en el comercio.

Concierne principalmente a la no obligación de realizar las publicaciones en otros idiomas que no sea el del miembro y a la reserva en el manejo de la información confidencial.

Este tipo de información será manejada por la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio, en sus idiomas oficiales.

6. Procedimiento de control, inspección y aprobación contenidos en el anexo C

Este anexo establece procedimientos para verificar y asegurar el cumplimiento de las medidas sanitarias y fítosanitarias. Los miembros velarán por:

6. 1 Los procedimientos se efectúen en el tiempo establecido.

6.2 El trámite sea expedito ante solicitudes (período, examen de la documentación, notificación oportuna si falta algún documento, informe final oportuno, razones al miembro exportador ante atrasos, etc.).

6.2 No se exija más información de la necesaria (se incluye lo relativo al uso de aditivos o establecimiento de tolerancias).

6.3 Tenga carácter confidencial la información de productos importados que haya sido solicitado para control, inspección y aprobación; para lo cual debe regir el principio de trato nacional.

6.4 Se aplique la misma rigurosidad a instalaciones utilizados en los procedimientos para selección de productos importados como a los productos nacionales.

 

7. Asistencia técnica

Los miembros podrán convenir la prestación de asistencia técnica a algún otro miembro, especialmente a países en desarrollo. Esta ayuda podrá ser.- bilateral, o con la intermediación de algún organismo internacional competente.

El propósito de promover la asistencia técnica en esta materia tiene como fin el apoyar la labor de países en desarrollo a través de diferentes formas para procurar un mayor conocimiento técnico, formación del recurso humano y dotación del equipo necesario para lograr el adecuado nivel de protección sanitaria y fitosanitaria en sus mercados de exportación y así dar una mejor respuesta a las exigencias de sus mercados.

8. Trato especial y diferenciado

El trato especial y diferenciado es uno de los principios generales del GATT el cual está intrínseco en todos sus textos. Consiste en brindar facilidades y condiciones especiales a los países en desarrollo y los países menos adelantados. Este trato especial y diferenciado contempla:

8.1 Plazos más largos para adoptar nuevas medidas sanitarias y fitosanitarias.

8.2 La autorización del Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias para aplicar excepciones específicas de carácter temporal, total o parcial, por consideraciones tales como finanzas, comercio y desarrollo.

8.3 Promover la participación activa de los países en desarrollo en las organizaciones internacionales competentes.

 

9. Consultas y solución de diferencias

Los procedimientos para la solución de diferencias están contemplados en las disposiciones de los artículos XXII y XXIII del GATT de 1994, con base en el entendimiento de la Organización Mundial de Comercio.

El AMSF establece que cuando existan diferencias examinadas de carácter técnico o científico, se podrá solicitar el establecimiento de un panel, cuyos integrantes podrán requerir asesoramiento de expertos u organizaciones competentes en la materia; el Acuerdo también establece la posibilidad de hacer uso por parte de los miembros- a los buenos oficios o a los mecanismos de solución de diferencias de otros acuerdos internacionales.

10. Administración

El AMSF establece un Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que tendrá entre sus funciones la celebración de consultas, la armonización de normas, directrices y recomendaciones, fomentar el uso de la normativa internacional, así como auspiciar consultas y estudios técnicos que promuevan la integración de la legislación nacional y la normativa internacional Este comité elaborará los procedimientos para vigilar el proceso de armonización internacional.

11. Aplicación

Cada miembro será responsable de la observancia de las obligaciones y derechos contenidos en el presente Acuerdo9/. En el entendido de que el provecho de este Acuerdo sólo será en la medida en que los países miembros hagan una adecuada utilización de los derechos y obligaciones del mismo.

12. Disposiciones finales

Establece un plazo de dos años para países en desarrollo, hasta la puesta en vigor, en caso de que tal aplicación se vea impedida por la falta de conocimientos técnicos especializados, infraestructura técnica o recursos. Para los países menos adelantados otorga un plazo de hasta cinco años.

13. Implicaciones para el régimen costarricense

El Acuerdo reconoce explícitamente el derecho de los gobiernos a adoptar medidas para proteger la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, siempre que estén basados en criterios científicos, sean necesarios para la protección de la salud, y no entrañen discriminaciones injustificables entre fuentes de suministro extranjeras. Asimismo, los gobiernos seguirán determinando los niveles de seguridad alimentaría y de sanidad animal o vegetal de sus países.

El Acuerdo -en principio- no implica modificaciones a la legislación costarricense actual. Sin embargo, deberá revisarse la normativa aplicable a fin de conocer y armonizar la legislación sanitaria y técnica que de una u otra forma afecta el comercio de productos de consumo fresco, intermedio o final para el hombre o los animales. Lo que será necesario atender prioritariamente será la forma en que las instituciones competentes deberán organizarse para la administración de este Acuerdo.

___________  Citas y Notas ___________

1. Encargada de Asuntos Agrícolas del Ministerio de Comercio Exterior.