ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO

Anabel González 1/
Noviembre, 1996

Introducción

El 27 de marzo de 1995 Estados Unidos (EE.UU.) comunicó a Costa Rica su intención de poner una cuota a las exportaciones costarricenses de ropa interior de algodón y de fibras sintéticas o artificiales, clasificadas en la categoría 352/652  2/, alegando que el incremento de las mismas estaba causando un perjuicio grave a su industria doméstica. Para ello, supuestamente, EE.UU. se fundamentaba en las reglas del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV), instrumento jurídico que, después de la Ronda Uruguay, es el que regula el comercio internacional de tales productos 3/. El 23 de junio siguiente, EE.UU. implementó dicha restricción en forma unilateral, limitando el ingreso de dichas prendas de vestir a 14.423.178 docenas.

Esta fue una de las 28 "solicitudes de consulta" 4/ que hizo EE.UU. a varios países en relación con diversos productos entre el 27 de marzo de 1995 y el 30 de noviembre de ese año. Las mismas fueron hechas al amparo del ATV o, en el caso de países no miembros de la OMC, de la legislación interna estadounidense. En la categoría 352/652 también fueron llamados a consulta Colombia, El Salvador, Honduras, República Dominicana, Tailandia y Turquía 5/.

La situación con tales países se resolvió en el transcurso de los meses siguientes. Así, mientras en el caso de Tailandia, EE.UU. retiró el llamado a consulta, con los demás países alcanzó acuerdos para restringir su comercio. En el caso costarricense, sin embargo, el país se negó a aceptar una restricción a su comercio que consideraba injustificada, razón por la cual acudió al mecanismo de solución de diferencias previsto en los Acuerdos de la OMC.

El 8 de noviembre se hicieron públicos los resultados del Grupo Especial establecido para analizar la conformidad de la medida adoptada por EE.UU. con las reglas del ATV. A continuación se hará una exposición de tales resultados, ubicándolos en su contexto y haciendo referencia a su importancia para el país y para el sistema multilateral de comercio. De previo a ello, sin embargo, se hará una breve reseña de la regulación del comercio internacional de textiles y prendas de vestir, con el objeto de poder comprender con mayor propiedad los alcances del fallo del Grupo Especial.

Con anterioridad a la Ronda Uruguay -y desde principios de la década de los 60- el comercio de los textiles y el vestido se caracterizó por estar sujeto a un régimen restrictivo, mediante el cual se autorizaba a los países importadores a "negociar" -o "imponer", si se prefiere- cuotas bilaterales de importación, en el marco de una serie de acuerdos que estaban exentos de las reglas y disciplinas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

En efecto, durante los primeros años de la Administración Kennedy -y ante el temor de que las organizaciones del sector textil y de la confección ejercieran presión en contra de la Ronda de Negociaciones Multilaterales del GATT conocida como Ronda Kennedy-, el Presidente de EE.UU. accedió a negociar el Acuerdo de Corto Plazo sobre el Comercio Internacional de los Textiles, suscrito en el año 1961. Este Acuerdo de Corto Plazo se convirtió luego en el Acuerdo de Largo Plazo, el cual rigió hasta el año 1973. Posteriormente, el Acuerdo de Largo Plazo se convirtió en el Acuerdo Multifibras I, II, III y IV, los cuales estuvieron vigentes entre los años 1974 y 1994 6/.

Aun cuando estos acuerdos eran diferentes -conforme se alcanzaba uno nuevo, se incrementaba el nivel de restricción del comercio-, el objetivo de todos ellos era brindar una "protección temporal" a la industria textil y de la confección de los países desarrollados, brindándoles tiempo suficiente para poder ajustarse a la competencia proveniente de los países en vías de desarrollo, los que eran acusados de recurrir a la "competencia desleal" por hacer uso de las ventajas comparativas que les otorgaba el contar con una mano de obra relativamente más barata.

Este alivio temporal se brindaba mediante la no aplicación de las reglas y principios del GATT y permitiendo la imposición o negociación de cuotas de importación, producto por producto, y país por país, cada vez que el sector afectado alegara enfrentar una situación de "desorganización de mercado"7/. La imposición de la medida unilateral no era susceptible de revisión al amparo del GATT, pues este sector se encontraba excluido de sus reglas, lo cual consagraba al país importador el derecho, prácticamente, de hacer cualquier cosa.

El mandato dado por los ministros al grupo negociador en el área textil fue muy claro:

La inclusión de un mandato tal fue el resultado de una lucha muy grande por parte de los países en desarrollo que consideraban completamente improcedente la incorporación de temas nuevos bajo la tutela del GATT, cuando al mismo tiempo un sector tan importante para dichos países había permanecido por más de 30 años exento de las disciplinas del sistema multilateral.

Después de grandes discusiones y no pocas dificultades, los resultados de dicha negociación se incorporaron en el ATV 8/. Con este acuerdo se establece la normativa que se aplicará durante un período de transición de diez años 9/, al final del cual se integrará plenamente el comercio de textiles a las normas y disciplinas del GATT.

Este acuerdo de transición establece un proceso de integración paulatina de los productos textiles y del vestido a las normas del GATT en cuatro etapas, debiendo los países importadores, en cada una de ellas, integrar un determinado porcentaje a las reglas de la OMC: un 16% a la entrada en vigencia del ATV, un 17% tres años después, un 18% siete años después y el resto a los 10 años. Los productos que se van integrando en cada etapa quedan sujetos a las disciplinas generales del GATT, como cualquier otro bien.

Los productos no integrados que se encuentran restringidos sobre la base de acuerdos concluidos al amparo del Acuerdo Multifibras (AMF), se mantienen restringidos hasta el año 2004, pero se establecen porcentajes de crecimiento anual. Este es el caso, por ejemplo, de las cuotas que sufren las exportaciones de Costa Rica en camisas, enaguas, pantalones, trajes de lana, y pantalones de lana.

Los productos no integrados, que no estaban sujetos a restricciones al momento de la entrada en vigencia de la OMC, pueden quedar sujetos a la aplicación de una salvaguardia especial de transición, siempre y cuando se cumpla con las condiciones que se establecen al efecto en el artículo 6 del ATV.

La adopción de una medida de salvaguardia especia de transición requiere la demostración de la existencia de una serie de elementos sustantivos o de fondo, señalados por el artículo 6 del ATV. Así, de conformidad con los párrafos 2 y 4 de la misma disposición, es posible distinguir dos etapas, con sus correspondientes requisitos sustantivos, que deben ser estrictamente cumplidas para poder imponer una medida como la señalada.

En una primera etapa, es necesario demostrar la existencia de los presupuestos de fondo para que el Miembro importador adquiera el derecho de acudir a la salvaguardia de transición. Así, el artículo 6.2 del ATV establece que:

La disposición indicada establece, entonces, tres requisitos de cumplimiento obligatorio que se constituyen en los presupuestos para poder imponer una salvaguardia especial de transición, a saber:

El establecimiento de estos tres requisitos, que son desarrollados en detalle por los párrafos 2 y 3 del mismo artículo 6, no es una novedad en el derecho del comercio exterior, pues, de una u otra manera, son las condiciones que el propio Artículo XIX del GATT y el Acuerdo sobre Salvaguardias fijan para la imposición de una medida de salvaguardia 10/. La idea es, en términos generales, que estas medidas son, por definición, una excepción a la regla del libre comercio. Además, que, por tratarse de un comercio leal, no desleal, el que pretende restringirse, ellas deben cumplir una serie de requisitos rigurosos como para que se "justifique" alejarse de los principios del libre comercio 11/. El hecho de que el ATV establezca un mecanismo especial de salvaguardia a utilizar durante el período de transición, no quita a éste la naturaleza o filosofía intrínseca a todo mecanismo de salvaguardia, en particular, su carácter de excepción temporal al libre comercio basada en el estricto cumplimiento de una serie de requisitos 12/. Inclusive, en el tanto la salvaguardia de transición prevista por el ATV no requiere de compensación, su aplicación debe sujetarse estrictamente a los criterios de fondo establecidos por el propio ATV, lo cual debe ser evaluado con toda rigurosidad.

Ahora bien, en el caso del ATV, como éste permite la aplicación selectiva y discriminatoria de una medida de salvaguardia, es necesario cumplir con una segunda etapa que normalmente no está presente en los otros mecanismos de salvaguardia existentes en el sistema multilateral, precisamente para poder identificar a qué Miembro o Miembros se aplicará dicha medida. Así, entonces, el artículo 6.4 del ATV indica que:

De conformidad con este artículo, entonces, en esta segunda etapa de atribución, el Miembro importador debe demostrar el cumplimiento de dos requisitos sustantivos:

Obsérvese que, según lo señalado, el cumplimiento de los tres requisitos establecidos en la primera etapa es condición indispensable a efectos de poder pasar a la segunda etapa del proceso de demostración. Sólo cuando, habiéndose cumplido los requisitos de la primera etapa, se cumplan también los dos requisitos de la segunda, es que un Miembro importador podrá aplicar una salvaguardia especial de transición a un Miembro exportador.

Ahora bien, para poder cumplir con los requisitos explicados, el ATV impone al Miembro importador una obligación de demostración. Es decir, de conformidad con el artículo 6.2 del ATV, el Miembro que pretende aplicar una salvaguardia de transición está obligado a formular una determinación de previo a la adopción de la medida, en la que tiene la obligación de demostrar el cumplimiento de los requisitos sustantivos exigidos para poder establecer una medida como la indicada.

Obsérvese que, si bien corresponde al Miembro la formulación de la determinación, el contenido de ésta está claramente definido por el propio artículo 6 y consiste en demostrar la existencia de los requisitos de fondo que deben cumplirse para adoptar una salvaguardia de transición. No se trata de decir, alegar o repetir opiniones sin fundamento, sino de hacer ver o probar que la situación de hecho que pretende protegerse cumple a cabalidad con las condiciones indicadas. La carga de la prueba recae sobre el Miembro que se propone restringir el comercio. Si el Miembro adopta una medida de salvaguardia, sin haber demostrado la existencia de todos los requisitos de fondo en las dos etapas señaladas -como lo ha hecho EE.UU. en este caso, según se verá más adelante,- está violando el ATV.

Una vez cumplidos los requisitos anteriores, el Miembro importador puede establecer una restricción al comercio del Miembro exportador -mediante acuerdo alcanzado con éste, según el artículo 6.8 del ATV o, a falta de éste, en forma unilateral, según el artículo 6.10-, la cual no puede en ningún caso ser inferior al nivel efectivo de las exportaciones o importaciones procedentes del Miembro exportador durante el período de 12 meses que finalice dos meses antes del mes en que se haya hecho la solicitud de consultas. Adicionalmente, en el caso de que se trate de reimportaciones -es decir, de productos que un Miembro haya exportado a otro Miembro para su elaboración y subsiguiente reimportación-, el artículo 6.6.d) del ATV obliga al Miembro importador a otorgar un trato más favorable a esas reimportaciones, el cual, según se señalará más adelante, tampoco otorgó EE.UU. en este caso.

Como se señaló anteriormente, el 27 de marzo de 1995 EE.UU. formuló el llamado a consultas a Costa Rica. Adjunto al llamado a consultas, EE.UU. presentó un "Informe de Perjuicio Grave: Categoría 352/652, Marzo de 1995" 13/, documento en el cual se establecían las razones por las cuales EE.UU. llegaba a la conclusión de que un aumento en las importaciones estaba causando un perjuicio grave a la industria estadounidense de productos similares y/o directamente competidores y que este perjuicio grave era atribuible a un aumento brusco y sustancial de las importaciones provenientes de varios países, incluyendo Costa Rica 14/. Este informe, que adolecía de serios defectos, incongruencias y omisiones (por ejemplo, no citaba fuentes de la información, se refería al "dicho" de una o dos empresas, no brindaba elementos básicos para el análisis, etc.), parece haber sido elaborado sin tener presente que los resultados de la Ronda Uruguay ya habían entrado en vigor desde enero de 1995 y que, de ese momento en adelante, es el ATV, no el Acuerdo Multifibras, el que regula la adopción de una nueva medida de salvaguardia en un caso como éste.

Durante los días 1 y 2 de junio de 1995 se llevaron a cabo las primeras consultas bilaterales entre Costa Rica y Estados Unidos, sobre la base del Informe de marzo. En esa ocasión, Costa Rica resaltó una serie de inconsistencias, deficiencias y omisiones del citado informe, planteando gran cantidad de interrogantes, con el objeto de cuestionar la conformidad del mismo con los parámetros establecidos por el artículo 6 del ATV y, en consecuencia, la imposibilidad de que dicho Informe sirviese de fundamento para imponer una restricción.

EE.UU., por su parte, no respondió a ninguna de las interrogantes formuladas por Costa Rica, sino que procedió a presentar una propuesta para establecer una restricción de 1.25 millones de docenas en SL (Límite Específico) -o cuota no condicionada al origen de la tela- y 20 millones de docenas en GAL (Nivel de Acceso Garantizado) -o cuota condicionada al origen de la tela y al lugar en que se realiza el corte-15/ para la categoría en cuestión para el año 1995. Costa Rica rechazó esa propuesta por considerar que, de previo a imponer una restricción cuantitativa, EE.UU. debía justificar su caso al amparo del ATV.

Obsérvese que el remedio propuesto por EE.UU. (21.25 millones de docenas) consistía en una dosis del supuesto propio mal que, según ese Miembro, se pretendía atacar (14.4 millones de docenas), sólo que mayor en un 30%. Es decir, que mientras 14.4 millones de docenas estaban supuestamente ocasionando un perjuicio grave, EE.UU. proponía restringir el comercio en 21.5 millones de docenas. A partir de este momento, un serio cuestionamiento surgió en relación con el objetivo perseguido por EE.UU. en este intento por establecer nuevas restricciones: ¿era, acaso, "proteger" a los productores de ropa interior -garantizándoles, extrañamente, un aumento mayor de las "importaciones"-? O, ¿sería, más bien, favorecer a los productores estadounidenses de la tela utilizada para la fabricación de este producto?

Ante la falta de acuerdo entre ambos países, a finales del mes de junio de ese año, EE.UU. impuso una medida unilateral por la que se limitaban las importaciones provenientes de Costa Rica de ropa interior a ese mercado, para el período comprendido entre el 27 de marzo de 1995 y el 26 de marzo de 1996, a 14.4 millones de docenas16/. Esa medida fue inmediatamente remitida al Organo de Supervisión de los Textiles (OST) para su revisión, de conformidad con los procedimientos establecidos en el marco de los artículos 6.10 y 8 del ATV.

Aún sin responder a ninguna de las preguntas formuladas por Costa Rica en relación con el Informe de marzo, el 22 de junio de 1995 EE.UU. envió una nueva propuesta para el establecimiento de una limitación cuantitativa, esta vez ofreciendo 1.3 millones de docenas en SL y 20 millones de docenas en GAL para el período comprendido entre el 1 de enero de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año, previendo un aumento del 6% en la cuota para los períodos subsiguientes. Nuevamente, Costa Rica rechazó esta propuesta por cuanto EE.UU. seguía sin cumplir con los requisitos previstos por el ATV para la aplicación de una salvaguardia de transición.

El 10 de julio del mismo año, EE.UU. presentó una tercera propuesta de restricción cuantitativa, en la que aumentaba el nivel de acceso en SL a 3 millones de docenas y en GAL a 30 millones de docenas, para el mismo período antes mencionado y con los mismos niveles de crecimiento incluidos en la propuesta anterior. Esta oferta incorporaba, además, una disposición bastante novedosa, por la cual EE.UU. se arrogaba la potestad de reducir el acceso en SL a 1.5 millones de docenas en caso de que el Congreso estadounidense aprobase alguna ley que otorgara un trato preferencial a productos de la región de la Cuenca del Caribe que cumplieran ciertos requisitos de origen 17/. Tampoco en esta oportunidad EE.UU. justificó la adopción de una restricción, como lo manda el ATV, y, en consecuencia, Costa Rica rechazó una vez más su propuesta.

El 12 de julio de 1995 -un día antes de que diera inicio la revisión del caso por parte del OST-, EE.UU. presentó otra propuesta a Costa Rica, la cual se diferenciaba de la anterior únicamente en que, aún cuando incluía una disposición de "rachette down", no especificaba el volumen al que se reduciría el acceso en SL en caso de aprobación de una ley como la indicada en el párrafo anterior.

Obsérvese que la característica común a todas las propuestas presentadas por EE.UU. fue el carácter restrictivo de los volúmenes ofrecidos en SL y los niveles sustancialmente más elevados ofrecidos en GAL, con lo cual se continuaba evidenciando que pareciera que el interés de EE.UU. no era proteger a su industria productora de ropa interior, sino, más bien, obligar a que la ropa interior que se importase utilizara tela producida y cortada en EE.UU..

Del 13 al 21 de julio se llevó a cabo la revisión del caso por parte del OST. El día que daba inicio la revisión, es decir, el 13 de ese mes, EE.UU. presentó nueva información, la cual incluyó en un nuevo informe completamente corregido y que denominó "Informe de Perjuicio Grave: Categoría 352/652, Julio de 1995" 18/, documento con el cual pretendía nuevamente tratar de justificar la supuesta existencia de perjuicio grave. No se trataba de información "pertinente", que tendiera a profundizar la información incorporada en el Informe de marzo, sino que era información que abierta y expresamente contradecía la incluida en el Informe de marzo, según se desprende del Cuadro I. En realidad, EE.UU. lo que pretendió fue presentar información completamente corregida y ajustada para tratar de fundamentar la adopción de una restricción con posterioridad a la fecha en que ésta fue en efecto adoptada.

E INFORMACION PRESENTADA POR EE.UU.

Obsérvese que, de los 11 factores que el artículo 6.3 del ATV enumera, el Informe de marzo no incluía ningún tipo de información en relación con 4 de ellos; incluía información que posteriormente el propio EE.UU. consideró errónea en el caso de 3 de ellos (dos de los cuales son nada menos que producción y precios); e incorporaba información para 3 factores basada en una encuesta cuya cobertura, metodología, representatividad, fecha, etc. no fueron indicadas -sino que, inclusive, en otra oportunidad, el mismo EE.UU. señaló que no podía utilizar este tipo instrumento para recabar información en estos casos 19/-.

El OST determinó que no era procedente examinar el Informe de julio, precisamente por cuanto la restricción unilateral impuesta por EE.UU. tenía su supuesto fundamento en el Informe de marzo y no podía considerarse esta información introducida en julio como la información "pertinente" a que se refiere el ATV.

Después de varios días de deliberaciones, el OST llegó a la conclusión de que "no se había demostrado la existencia de un perjuicio grave", conforme exigían los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, y "no llegó a un consenso sobre la existencia de una amenaza real de perjuicio grave" 21/ . En consecuencia, "el OST recomendó que los Estados Unidos y las partes afectadas celebraran consultas adicionales, con objeto de llegar a un entendimiento mutuo, teniendo presente lo anterior y tomando debidamente en cuenta las características particulares del caso, así como consideraciones de equidad". Agregó que "(e)stas consultas se celebrarán de conformidad con el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, en particular los artículos 6 y 4, y concluirán en el plazo de 30 días" 22/ .

Durante los días 16 y 17 de agosto de 1995 se llevó a cabo una nueva ronda de negociaciones entre ambos países. En esta ocasión, Costa Rica solicitó a EE.UU. clarificar la diferencia entre perjuicio grave y amenaza real de perjuicio grave, así como información fáctica relevante que sirviera para sustentar la segunda. Igualmente, Costa Rica instó a EE.UU. a brindar explicaciones sobre las razones por las cuales ese país, teniendo un mercado presuntamente amenazado por la importación de 14.4 millones de docenas de prendas provenientes de Costa Rica, proponía como solución a esa situación el establecimiento de una restricción cuantitativa de conformidad con la cual las importaciones de ropa interior costarricense podrían ascender a 33 millones de docenas. EE.UU. no brindó ninguna explicación al respecto, al menos en esa reunión 23/, y la misma concluyó sin que se lograse alcanzar una solución satisfactoria. Ambas partes enviaron su informe al OST para la revisión correspondiente.

Del 16 al 20 de octubre del mismo año, el OST llevó a cabo la revisión de los informes previamente remitidos por las partes en relación con los resultados de las consultas bilaterales. En esta oportunidad, el OST "tomó nota de los informes y del hecho que ambas partes no habían llegado a un entendimiento mutuo durante las consultas"24/. Además, reafirmó sus anteriores conclusiones en el sentido de que no se había demostrado la existencia de un perjuicio grave, conforme exigían los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, y que no había consenso entre sus miembros sobre la existencia de una amenaza real de perjuicio grave 25/. Finalmente, el OST "consideró terminado su examen de la cuestión"26/ .

En un último esfuerzo por lograr que la medida fuera retirada, Costa Rica se reunió nuevamente con EE.UU. el 22 de noviembre de 1995. En esta ocasión, EE.UU. presentó una nueva propuesta del volumen de la restricción, esta vez fijando el acceso en SL para el período de doce meses comprendido entre el 1 de abril de 1996 y el 31 de marzo de 1997 en 7 millones de docenas, con un sublímite para el tejido de punto de 4 millones de docenas, y un acceso bajo GAL de 40 millones de docenas. Asimismo, preveía para el período siguiente un aumento del 6% e incluía, también, la disposición de "rachette down". De nuevo, a falta de evidencia en relación con la existencia de un amenaza real de perjuicio grave, no se logró ningún acuerdo.

La negativa persistente de EE.UU. de justificar la imposición de una restricción cuantitativa en este sector de las importaciones provenientes de Costa Rica de conformidad con los requisitos del ATV obligó a Costa Rica a solicitar a ese Gobierno, el 22 de diciembre pasado, la celebración de consultas al amparo de lo establecido en el Artículo 4 y en las otras disposiciones relevantes del ESD, en el Artículo XXIII del GATT 1994 y en las disposiciones correspondientes del ATV. Ambos países se reunieron en dos ocasiones, el 18 de enero y el 1 de febrero de 1996.

En la primera de esas sesiones, Costa Rica formuló una serie de preguntas a EE.UU., las cuales remitió posteriormente por escrito, solicitando su respuesta escrita tan pronto fuese posible. Asimismo, al reiterar su posición de que el llamado a consulta no estaba justificado de conformidad con el ATV, Costa Rica solicitó una vez más su retiro. Para facilitar la decisión de EE.UU. en la materia, Costa Rica le propuso establecer, en lugar de la restricción, un mecanismo de vigilancia de la composición y los patrones del comercio entre ambos países en la categoría en cuestión. No obstante ello, esta sugerencia no fue aceptada por la parte estadounidense.

En la sesión llevada a cabo el 1 de febrero de 1996, y sin que se hubiese respondido por escrito el cuestionario previamente remitido, EE.UU. presentó una nueva propuesta a Costa Rica en la que proponía, para el período comprendido entre el 27 de marzo de 1995 y el 30 de setiembre de 1996, un acceso de 57 millones de docenas. Además, fijaba el acceso en SL para el período de dieciocho meses comprendidos entre el 1 de octubre de 1996 y el 26 de marzo de 1998 en 12 millones de docenas, con un sublímite de 6.8 millones de docenas para prendas de tejido de punto, y 30 millones de GAL. Una vez más, esta propuesta de restricción comprendía la disposición de "rachette down", de conformidad con la cual se reduciría el acceso en SL a 1.5 y 1.6 millones de docenas para cada uno de los períodos cubiertos por la restricción. Una vez más, Costa Rica rechazó esta propuesta por no haberse cumplido con las disposiciones correspondientes del ATV.

El período de 60 días para consultas previsto en el ESD concluyó sin ningún acuerdo satisfactorio entre las partes y la restricción unilateral sobre estos productos continuó manteniéndose por parte de EE.UU. En consecuencia, el 5 de marzo de 1996 Costa Rica solicitó al Organo de Solución de Diferencias 27/ , el cual así lo acordó en esa sesión 28/, el establecimiento del Grupo Especial.

3. Los resultados comprendidos en el Reporte Definitivo del Grupo Especial

Después de varios meses en los que se cumplieron los pasos del procedimiento legal previsto en el Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias 29/, el Grupo Especial emitió su Reporte Final el pasado 25 de octubre, el cual fue hecho público el día 8 de noviembre.

En dicho Reporte, el Grupo Especial emite un fallo contundente en favor de los argumentos costarricenses, al concluir que la cuota unilateral impuesta por EE.UU. a Costa Rica en el producto en cuestión es violatoria de las reglas del ATV y que debe procederse al retiro inmediato de la misma. Las principales conclusiones alcanzadas por el Grupo Especial en su reporte de 90 páginas fueron las siguientes:

Adicionalmente, el Grupo Especial también brindó la razón a Costa Rica en relación con una serie de aspectos de procedimiento, entre los que destacan los siguientes:

De conformidad con lo anterior, el Grupo Especial formuló la siguiente recomendación:

Este nuevo triunfo alcanzado por Costa Rica en el marco de la Organización Mundial de Comercio es de gran importancia y acarrea en nuestro favor implicaciones de diversa índole. Primero, porque es de esperarse que EE.UU. cumpla con su obligación y proceda a retirar cuanto antes la medida restrictiva en cuestión, con lo cual, a corto plazo, la industria no enfrentará restricciones para su crecimiento ni habrá limitaciones para nueva inversión en este sector. Segundo, porque el fallo sienta precedentes muy importantes acerca de la forma en que debe ser aplicado e interpretado el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, obligando con ello a EE.UU. a efectuar una reforma profunda del régimen proteccionista que por casi cuarenta años ha disfrutado la industria textil de ese país en perjuicio de los exportadores de estos productos y fortaleciendo al mismo tiempo las posiciones que Costa Rica haya de tener en el futuro en esta materia. Tercero, porque se demuestra que el sistema multilateral de comercio de la OMC también funciona cuando quien ejerce sus derechos es un país pequeño como Costa Rica, lo cual contribuye, no sólo al fortalecimiento del mismo sino a reforzar la confianza en nuestros sectores productivos de que las nuevas reglas del juego brindan medios efectivos para su defensa en los mercados internacionales. Finalmente, este fallo sirve también para enviar un mensaje a nuestros socios comerciales reafirmando que Costa Rica es un socio comercial serio y responsable, que está comprometido a cumplir con las obligaciones que ha asumido pero que de ninguna manera va a permitir que se pisoteen sus intereses y derechos.

CRONOLOGIA DEL CASO

27/03/95 Llamado a consulta efectuado por EE.UU. para imponer una cuota a Costa Rica de 14.4 millones de docenas en la categoría de ropa interior (se formulan llamados también a otros países: Colombia, El Salvador, Honduras, República Dominicana, Tailandia y Turquía)

01-02/06/95 Costa Rica y EE.UU. se reúnen en la primera sesión de consultas. No se llega a ningún acuerdo, pues Costa Rica insiste en que EE.UU. no demostró la existencia de perjuicio grave.

16/06/95 EE.UU impone una restricción unilateral por un año, efectiva desde el 27 de marzo (fecha del llamado), de 14.4 millones de docenas. El fundamento de la restricción es la alegada existencia de perjuicio grave.

13-21/07/95 El caso se conoce por primera vez en el seno del Organo de Supervisión de los Textiles (OST), el cual determina que no se ha demostrado ningún perjuicio grave a la industria estadounidense productora de ropa interior. El OST no logra tomar una decisión en cuanto a la existencia o no de amenaza real de perjuicio grave y recomienda a las partes celebrar nuevas consultas, teniendo en cuenta consideraciones de equidad.

17-18/08/95 Costa Rica y EE.UU. se reúnen en la segunda sesión de consultas. No se llega a ningún acuerdo pues EE.UU. no aporta ninguna prueba tendiente a demostrar la existencia de amenaza real de perjuicio grave.

16-20/10/95 El caso es conocido por segunda vez por el OST, el cual reitera las conclusiones a que había llegado en julio anterior y da por concluida su intervención en el asunto.

22/11/95 Costa Rica y EE.UU se reúnen por tercera vez, sin lograr un entendimiento satisfactorio.

22/12/95 Costa Rica activa el procedimiento de solución de controversias de la OMC/GATT al solicitar consultas al amparo del Artículo XXIII del GATT de 1994, de las disposiciones correspondientes del Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias así como de las normas relevantes del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV).

27/12/95 EE.UU acepta celebrar consultas con Costa Rica.

18/01/96 Se celebra la primera sesión de consultas al amparo de las disposiciones antes enunciadas, en la ciudad de Ginebra, Suiza.

01/02/96 Se celebra la segunda sesión de consultas en el marco del mecanismo de solución de diferencias, en la ciudad de San José, Costa Rica.

22/02/96 Costa Rica solicita la conformación de un panel de expertos que examine el caso.

05/03/96 El Organo de Solución de Diferencias acuerda conformar el panel solicitado por Costa Rica para que examine la legalidad de las restricciones impuestas por EU a la exportaciones de ropa interior provenientes de esa nación.

02/04/96 El panel queda conformado por los señores Thomas Cottier (Suiza), quien preside, Johannes Human (Sudáfrica) y Martin Harvey (Nueva Zelanda).

07/05/96 Costa Rica hace su primera presentación escrita al panel.

28/05/96 Estados Unidos hace su primera presentación escrita al panel.

24-26/06/96 Se celebra la primera audiencia entre las partes, el panel y las terceras partes interesadas (India).

12/07/96 Ambas partes presentan al panel sus escritos de réplica.

29/07/96 Se celebra la segunda audiencia entre las partes y el panel.

20/09/96 El panel emite su informe preliminar sobre el caso, resultando éste favorable para Costa Rica.

15/10/96 Se celebra una tercera audiencia entre las partes y el panel para clarificar algunos aspectos del informe preliminar.

25/10/96 El panel remite a las partes su informe definitivo, siendo éste nuevamente favorable para Costa Rica.

08/11/96 El panel hace público y procede a circular entre los Miembros de la OMC el informe definitivo.

_____________  Citas y Notas    ______________

1/ Directora de Negociaciones Comerciales Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica.

2/ De conformidad con el sistema de clasificación implementado por EE.UU., con propósitos administrativos para la identificación de los productos textiles y prendas de vestir, la categoría 352/652 comprende ropa interior de hombre y niño y mujer y niña, con excepción de brassiers.

3/ El acuerdo sobre los textiles y el Vestido es uno de los Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías incorporados como Anexo 1 del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial de Comercio y que, en virtud del artículo II.2 de éste último, forman parte integrante del mismo.

4/ Esta es la terminología utilizada por el ATV para referirse al inicio del proceso que debe seguir el Miembro importador con el objeto de poder establecer una salvaguardia especial de transición, al amparo del artículo 6 de dicho acuerdo.

5/ Federal Register, 21 de abril de 1995, Vol. 60, No. 77, p. 19891.

6/ Para un análisis detallado de estos acuerdos y de su evolución, ver Niels Blokker, International Regulation of Worl Trade in Textiles, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1989; Kitty G. Dickerson, Textiles and Apparel in the International Economy, Macmillan Publishing Company, New York, 1990.

7/ Esta fue la terminología adoptada por el Grupo de Trabajo establecido en noviembre de 1960, en el marco del GATT, para estudiar esta situación.  Dickerson, op.cit., p.301.

8/ Para un recuento histórico del proceso negociador, ver Marcelo Raffaelli y Tripti Jenkins, The Drafting History of  the Agreement on Textiles and Clothing, ITCB, Ginebra, noviembre de 1995.

9/ Obsérvese que, después de 33 años de protección, los países importadores todavía alegaron necesitar y obtuvieron un período de transición de 10 años a partir del 1 de enero de 1995.

10/ El Artículo XIX.1.a) del GATT 94 señala, en lo pertinente, que:

"Si, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y por efecto de las obligaciones, incluidas las arancelarias, contraídas por una parte en virtud del presente Acuerdo, se importa un producto en el territorio de esa parte contratante en cantidades tan mayores y en condiciones tales que se cause un perjuicio grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores, dicha parte contratante podrá...(adoptar una medida de salvaguardia)".

Por su parte, el artículo 2.1 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece que:

"Un miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grava a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores".

11/ Sobre el fundamento de las medidas de salvaguardia, ver John H. Jackson, William J. Dave y Alan O. Sykes, Jr., Legal Problems of International Economic Relations.  Cases, Materials and Text, 3a. edición, West Publishing Company, Saint Paul, Minnesota, 1995, pp.596-603.

12/ La especialidad del mecanismo de salvaguardia de transición establecida en el ATV se refleja, sobretodo, en dos aspectos en los que difiere de la cláusula de salvaguardia del Artpiculo XIX del GATT:  por un lado, se trata de una salvaguardia selectiva, en el sentido de que no necesariamente debe aplicarse a todo productor del bien cuya importación se está restringiendo; y por otro, en que el país que adopta la salvaguardia no está obligado a compensar al país cuyo comercio se restringe.

13/ En adelante denominado el "Informe de marzo".

14/ Interesa resaltar que en este informe, por lo general, se hace referencia únicamente a "perjuicio grave", no así a la "amenaza real de perjuicio grave".

15/ Para que una prenda califique para la cuota SL sólo se requiere que ésta sea fabricada a partir de tela cortada en Estados Unidos, sin que interese el lugar de donde provenga la tela en sí.  Por el contrario, la cuota GAL supone, entre otros, que la prenda sea fabricada, no sólo a partir de tela cortada en los Estados Unidos sino que además la tela utilizada para producir dicha prenda sea a su vez fabricada en los Estados Unidos.  Así, a todas luces es claro que el propósito del programa GAL es precisamente promover el uso de la tela estadounidense.

16/ Registro Federal de 23 de junio de 1995, Vol. 60, No. 121, p.32653.  Esta medida, que expiró el 26 de marzo de 1996 , fue renovada para el período comprendiod entre el 27 de marzo de 1996 y el 26 de marzo de 1997, según consta en la publicación del Registro Federal del 22 de marzo de 1996, Vol. 61, No. 57, p. 11810.

17/ Esta disposición se conoce como disposicón de "rachette down".

18/ En adelante denominado "Informe de julio".

19/ En una audiencia con el Senado de los Estados Unidos el pasado 6 de marzo, ante una pregunta en el sentido de si el Departamento de Comercio de ese país recolectaba información a través de cuestionarios, la Jefe Negociadora de Textiles respondió que "the Papelwork Reduction Act prohibits the Commerce Department/Office of Textile and Apparel forn collecting data through questionnaire.  USTR does not seek information from industry or importers and retailers through questionnaires".  Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Audiencia de Rita Hayes, Preguntas Adicionales formuladas por el Senador Rod Grams, pregunta No. 21, 6 de marzo de 1996.

20/ Organo de Supervisión de los Textiles, Informe de la Segunda Reunión, G/TMB/R/2, párrafo 16.

21/ Idem.

22/ Ibid, párrafo 17.

23/ Interesa resaltar que algunas semanas después, la publicación "Inside U.S. Trade", refiriéndose a declaraciones de la Jefe de Negociaciones de Textiles de EE.UU., Sra. Rita Hayes, en relación con los llamados a consultas formulados en esta categoría por parte de EE.UU., señaló  lo siguiente:

Hayes also said that U.S. did not lose at the TMB last month, despite a consensus in the body that imports of undewear into to the U.S.   are not causing serious damage to the domestic industry.  She told industry representatives that the calls were intended to force exporters to the U.S. market to increase their use of American fabric, and that the agreements negotiated will have that effect." (el subrayado no es del original).

Inside U.S. Trade, Vol 12, No. 32, Agosto 11, 1995, p.11.

24/ Organo de Supervisión de los Textiles, Informe de la Sexta Reunión, G/TMB/R/5, párrafo 11.

25/ Idem y Organo de Supervisión de los Textiles, Informe de la Segunda Reunión, G/TMB/R/2, párrafo 16.

26/ Organo de Supervisión de los Textiles, Informe de la Sexta Reunión, G/TMB/R/5, párrafo 11.

27/ Este Organo, establecido en virtud del artículo 2 del Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias (ESD), tiene el propósito de administrar las normas y procedimientos que en él se establecen así como las disposiciones en materia de consultas y solución de diferencias de los demás acuerdos de la OMC, slavo disposición en contrario.  En consecuencia, corresponde al OSD establecer grupos especiales, adoptar los informes que éstos emitan y los que emita el Organo de Apelación, vigilar la aplicación de las resoluciones y recomendaciones y autorizar la suspensión de concesiones y otras obligaciones.

28/ Estados Unidos - Restricciones aplicadas a las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales. WT/DS24/3, párrafo 2.

29/ El Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias figura como Anexo 2 del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comerico y forma parte integrante del mismo.