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EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO COSTA RICA-MÉXICO: Roberto Echandi I. INTRODUCCIÓN El Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y México (TLC Costa Rica-México), suscrito en abril de 1994, fue el primer TLC de nueva generación negociado por Costa Rica. En parte por este motivo, la conclusión de este acuerdo comercial generó una gran expectativa dentro del sector privado costarricense, en particular en relación con el crecimiento de los flujos comerciales entre ambos países. El TLC Costa Rica-México entró en vigor el 1 de enero de 1995, en medio de la crisis generada por una devaluación de casi el 80% del peso mexicano. Fue así como de primera entrada, el TLC tuvo que enfrentar un primer reto: el efecto negativo de la crisis mexicana sobre el ánimo del sector exportador nacional que, reconociendo que uno de los efectos inmediatos de una devaluación de la moneda consiste en encarecer las importaciones y abaratar las exportaciones, consideraba prácticamente imposible aprovechar las condiciones de acceso preferencial que el Tratado ofrecía a las exportaciones costarricenses en el mercado mexicano, en ese momento contraído en razón de la crisis financiera. Como se mencionó anteriormente, durante estos tres primeros años de vigencia, el TLC Costa Rica-México ha tenido que enfrentar además el reto de satisfacer las expectativas asociadas con la firma de un acuerdo comercial de nueva generación. Con o sin fundamento, algunos sectores esperaban que por la simple existencia del TLC, las exportaciones costarricenses a México --no así las exportaciones mexicanas a Costa Rica—se iban a incrementar a ritmos logarítmicos, que los problemas estructurales que por siglos han afectado el desarrollo de mayores flujos comerciales entre ambos países iban a desaparecer y que los problemas típicos que se suscitan entre los agentes económicos con motivo de las transacciones comerciales internacionales devendrían en cosa del pasado. Teniendo estos criterios como parámetros de evaluación de los beneficios del TLC, algunos sectores han cuestionado la utilidad del Tratado y han llamado a una "renegociación " del mismo. Esta presentación pretende evaluar de una manera objetiva los resultados derivados de la firma del TLC Costa Rica-México, y determinar si los efectos negativos que se le atribuyen a este Acuerdo corresponden efectivamente a la realidad. Se tratará de demostrar que, en la gran mayoría de los casos, las críticas que se le adscriben al TLC no son inherentes al tratado, sino que responden más bien a las dificultades asociadas con la penetración de un mercado que es nuevo, complejo y relativamente desconocido para el exportador nacional, y que como tal, presenta una serie de dificultades para su aprovechamiento.
II. CRITERIOS DE EVALUACION DE UN TRATADO DE LIBRE COMERCIO Un TLC puede ser examinado desde muy diferentes perspectivas, y los resultados obtenidos de una evaluación dependerán en gran medida de los criterios que se utilicen para realizarla. Esta presentación pretende evaluar el TLC Costa Rica-México desde tres ópticas diferentes, a saber, desde una perspectiva económica, una jurídica y otra política.
Los efectos económicos del TLC Costa Rica-México podrían evaluarse utilizando diversos enfoques. Desde el punto de vista de los efectos que el Tratado ha tenido sobre la evolución de los flujos comerciales entre los países signatarios, algunas escuelas de la teoría económica de la integración con frecuencia distinguen entre los efectos estáticos y los efectos dinámicos sobre el comercio. Como su denominación lo indica, los efectos estáticos que un Tratado puede tener sobre el comercio entre los países signatarios son aquellos que se derivan directamente de la liberalización arancelaria impuesta por el acuerdo comercial. En otras palabras, los efectos estáticos de un Tratado podrían traducirse como el incremento de las importaciones y exportaciones entre un país A y otro país B como consecuencia directa e inmediata de la eliminación de los aranceles entre ambos territorios aduaneros. Este tipo de efecto se determina en un solo momento en el tiempo, a saber, en el momento de la liberalización arancelaria. Gráficamente la determinación de los efectos estáticos de un TLC sobre el comercio se asemejaría a "tomar una fotografía" de los flujos de comercio que se generan en el momento de la eliminación de las barreras arancelarias entre dos mercados, de ahí su denominación de efectos "estáticos". Contrario al caso de los efectos estáticos, los efectos dinámicos generados por un Tratado de Libre Comercio son aquellos que NO se derivan directamente de la liberalización arancelaria entre dos o más países. Como su nombre lo indica, los efectos dinámicos son aquellos que se derivan de las oportunidades creadas a partir de la existencia del mercado integrado ampliado que resulta de la eliminación de aranceles entre dos territorios aduaneros. En razón de la existencia del mercado ampliado, los agentes económicos se ven incentivados a aprovechar las condiciones de acceso preferencial que el Tratado ofrece. Es así que surgen nuevos exportadores, importadores, comerciantes e inversionistas que tratan de utilizar las ventajas del acuerdo comercial para incursionar en el nuevo mercado que se ha abierto. Dentro de este contexto, las exportaciones, importaciones e inversiones que se efectúen como consecuencia de este proceso representan los efectos dinámicos del TLC, los efectos que se generan de una manera progresiva y constante a través del tiempo, de ahí su denominación de efectos "dinámicos". Gráficamente, más que una fotografía, el evaluar los efectos dinámicos de un tratado se asemejaría a filmar una película sobre la evolución de los flujos comerciales generados por el TLC en el mediano y largo plazo. La importancia relativa de los efectos estáticos y dinámicos en las experiencias de integración económica en distintas partes del mundo varían significativamente. Podría suponerse que en situaciones en que existan dos economías altamente protegidas, con un alto grado de complementariedad entre sus aparatos productivos y con facilidades de infraestructura disponibles, los efectos estáticos de un Tratado de Libre Comercio serían significativos. Algo diferente debería suceder en situaciones en las que alguno de estos factores no esté presente. En estos casos, los efectos dinámicos al comercio adquirirían mayor importancia. Históricamente los esquemas de integración en América Latina han tenido efectos estáticos reducidos. Lo anterior por cuanto una de las motivaciones principales de estos acuerdos comerciales ha sido precisamente promover una mayor integración entre las economías de los países involucrados, tratando de incentivar los efectos dinámicos derivados de los Tratados de Libre Comercio.
1. Efectos estáticos del TLC Costa Rica - México Como se demostrará posteriormente, los efectos estáticos del TLC en los flujos comerciales entre Costa Rica y México no han sido significativos. No obstante, es importante señalar que esta realidad no está relacionada con las características del TLC, sino más bien con las características de los patrones de comercio que históricamente han prevalecido entre ambos países. Históricamente, cuatro aspectos fundamentales han caracterizado los flujos de comercio entre los países centroamericanos y México. En un primer término, el comercio entre estos países ha tenido una importancia relativa muy reducida para cada parte. Como se demuestra claramente en el gráfico No. 1, ni México ha sido históricamente un socio comercial importante para los países centroamericanos ni viceversa. En segundo lugar, los flujos de comercio entre México y los países del no sólo han sido bajos, sino que han sido desbalanceados, generándose un déficit comercial que tradicionalmente ha favorecido a México. Esta situación ha obedecido básicamente a dos razones: por un lado México tiene una economía que no sólo es de mayores dimensiones que las de sus vecinos de la región, sino que también cuenta con una base industrial mucho más amplia. Estas características le confieren a la economía mexicana un enorme potencial para exportar materias primas, que constituyen un factor determinante en la configuración de las balanzas comerciales. Por otro lado, no debe olvidarse que un porcentaje importante de las exportaciones mexicanas a los países del istmo ha consistido en productos derivados del petróleo Gráfico No. 1 México: Comercio Internacional con Centroamérica
El gráfico No 1 permite observar claramente las dos primeras características de los flujos comerciales entre México y Centroamérica a las que se ha hecho referencia. Como se puede notar, en 1970 solamente un 1.8% de las exportaciones totales de México se destinaban a los países centroamericanos, mientras que en ese mismo año las exportaciones de los países del istmo hacia México representaron solamente un 0.10% de las importaciones totales de México. El gráfico claramente demuestra que esta tendencia se ha mantenido por más de veinte años. El gráfico No. 1 también evidencia el déficit comercial que ha existido tradicionalmente entre México y los países del istmo, y como puede observarse, el mismo no se debe a la existencia de algún acuerdo comercial, sino a las características inherentes de la estructura productiva de estos países.
Gráfico No. 2 Centroamérica: Comercio Internacional con México
Como claramente se desprende del gráfico No.2, si bien es cierto que la importancia relativa de los países centroamericanos para México desde punto de vista comercial es ínfima, lo cierto es que algo similar sucede a la inversa. Es decir, México tampoco ha sido un socio comercial significativo para los países de la región. Los otros dos aspectos que han caracterizado a los flujos comerciales entre México y los países centroamericanos han sido la poca diversificación de la canasta de productos comercializados y la irregularidad de la composición de esa canasta. En efecto, desde la década de los años cuarenta y hasta los años noventa, según las estadísticas registradas, entre México y los países centroamericanos solamente se intercambiaban unos cuatro o cinco productos, y más interesante aún, con la excepción de los productos derivados del petróleo, ningún otro producto se mantuvo dentro de la lista de productos comercializados por más de un año. Las anteriores cifras claramente demuestran el contexto dentro del cual el TLC Costa Rica-México debe ser evaluado. Estos datos también explican el porqué los efectos estáticos del Acuerdo entre estos países debería ser reducido. No obstante que el gráfico No 3 refuerza la noción de que el TLC Costa Rica-México no tuvo un significativo impacto desde punto de vista estático, este mismo cuadro también demuestra que a partir del año 1995 se empieza a registrar un aumento significativo del comercio entre ambas partes. Esta tendencia continúa hasta 1997, año en el cual se registra el flujo comercial más elevado de la historia comercial entre Costa Rica y México. No obstante lo anterior, la importancia relativa del comercio entre las partes sigue siendo limitada
Gráfico No. 3 Costa Rica: Comercio con México
Además de los efectos señalados anteriormente, el gráfico No.3 demuestra también un aspecto interesante. Pese a la devaluación del peso mexicano, que sucedió en diciembre de 1994, durante el período 1995-1996 Costa Rica logró incrementar sus exportaciones a México en más de U.S.$ 36 millones. México por su lado también incrementa sus exportaciones a Costa Rica en una magnitud importante, posiblemente debido a la devaluación de su moneda pero también debido al incremento de importaciones de materias primas de Costa Rica. Ahora bien, hasta qué punto se puede determinar con certeza que este incremento en los flujos comerciales entre México y Costa Rica se debe a la existencia del TLC? El responder esta interrogante con el rigor debido ameritaría un estudio específico sobre este particular. No obstante, utilizando como punto de referencia los patrones de comercio prevalecientes entre México y Costa Rica hasta 1995, y los patrones comerciales que han prevalecido entre México y otros países centroamericanos por otro, el gráfico No. 4 sugiere de una manera muy contundente que el TLC Costa Rica-México está teniendo efectos dinámicos significativos y está transformando sustancialmente los patrones de comercio que históricamente habían prevalecido entre estos países.
2. Efectos dinámicos del TLC Costa Rica – México Como anteriormente se explicó, los efectos dinámicos de un TLC hacen referencia a las transformaciones que sufren los flujos comerciales entre los países signatarios a través del tiempo como consecuencia del aprovechamiento por parte de los agentes económicos –a saber, importadores, exportadores e inversionistas-- de las oportunidades generadas por el Acuerdo. Aunque puede ser prematuro evaluar los efectos dinámicos del TLC Costa Rica-México a escasos tres años de su entrada en vigor, el gráfico No.4 sugiere que la existencia del Acuerdo está teniendo un impacto sustancial en la promoción de mayores flujos de comercio entre Costa Rica y México. Gráfico No. 4 Países centroamericanos: exportaciones a México 1993-1997
El gráfico expuesto arriba presenta una comparación de la evolución de las exportaciones de los países centroamericanos hacia México durante el período 1993 –1997, es decir, el período que comprende los dos años anteriores a la entrada en vigor del TLC Costa Rica-México y los dos primeros años de vigencia del Acuerdo. Las conclusiones que pueden deducirse de este gráfico son claras y contundentes. Primero, el cuadro demuestra durante todo el período el limitado volumen de exportaciones de todos los países centroamericanos a México. Segundo, el gráfico ilustra cómo las exportaciones guatemaltecas hacia México han sido tradicionalmente superiores a las del resto de los países del área, sugiriendo que Guatemala, en razón de su vecindad geográfica con México, obtiene ventajas locacionales que le permiten un mayor acceso al mercado mexicano. Tercero, a partir de 1995, las exportaciones costarricenses, que se habían mantenido en rangos similares a las de El Salvador, Honduras y Nicaragua, empiezan a incrementarse significativamente. Cuarto, a partir de 1995, mientras que las exportaciones de El Salvador, Honduras y Nicaragua se mantienen estancadas dentro de los patrones limitados de comercio, las exportaciones costarricenses despegan, quebrando la tendencia tradicional y prácticamente alcanzando a las exportaciones guatemaltecas en 1997. Esto demuestra el efecto dinámico del TLC Costa Rica-México. Si bien es cierto que la importancia relativa del mercado mexicano para Costa Rica, no es todavía muy significativo, en términos absolutos la balanza está cambiando a un ritmo bastante importante. Es así que entre 1995 y 1997, tal y como lo ilustra el gráfico No. 5, las exportaciones de Costa Rica a México han crecido un 342%. Gráfico No. 5 Costa Rica: Crecimiento de las exportaciones a México (1985-1998)
En síntesis, los gráficos 4 y 5 anteriormente referidos demuestran que en virtud del TLC, Costa Rica está superando la ventaja geográfica que le ha permitido históricamente a Guatemala ser el principal socio comercial de México en el istmo centroamericano. Los efectos dinámicos de los Tratados de Libre Comercio no se limitan al incremento de flujos comerciales. Este tipo de acuerdos no sólo crean comercio sino que también crean inversión. Aunque cualquier cálculo sobre la inversión extranjera en Costa Rica debe ser analizado con cautela, estimaciones recientes del Ministerio de Comercio Exterior parecen sugerir que en los últimos siete años la inversión mexicana en Costa Rica tendido a incrementarse.
Gráfico No. 6
El gráfico No.6 ilustra como en los tres años anteriores a la entrada en vigor del TLC Costa Rica-México el promedio anual de la inversión directa de origen mexicano en Costa Rica alcanzaba los U.S$ 9 millones aproximadamente. Entre 1992 y 1995 se nota una tendencia ascendente, que podría reflejar las expectativas de los empresarios mexicanos sobre la firma del TLC. En 1995 sucede un incremento atípico en el flujo de inversión mexicana hacia Costa Rica que alcanza aproximadamente los U.S$ 80 millones, que puede deberse al hecho que durante ese año una importante transnacional bananera fue adquirida por intereses mexicanos. No obstante, dejando este incremento atípico en 1995, lo cierto es que durante los dos años posteriores a la entrada en vigor del TLC, el promedio anual de la inversión directa de origen mexicano en Costa Rica ronda aproximadamente los U.S.$ 25 millones, una cifra que representa más del doble del promedio anual calculado para los tres años anteriores a la entrada en vigor del Tratado. Por último, los efectos dinámicos del TLC Costa Rica-México sobre los flujos comerciales entre ambos países pueden ser evaluados también en términos de la contribución del Acuerdo a diversificar y a regularizar la canasta de exportación costarricense hacia el país del norte. En relación con este punto en particular, puede afirmarse que a escasos tres años de su entrada en vigor, el TLC Costa Rica-México está permitiendo a las exportaciones costarricenses no sólo establecer patrones más regulares de comercio, sino también posicionarse en importantes nichos del mercado mexicano. Es así que en 1998, Costa Rica se ha posicionado como el principal suplidor de México en una serie de productos, tales como aceite de palma, baterías cilíndricas, secadoras de pelo y palmito, en los que Costa Rica suple respectivamente el 62%, 65%, 52 y 30% de las importaciones totales de México. Costa Rica también suple a México el 32% de sus importaciones totales de máquinas para clasificar granos, el 81% de los compuestos heterocíclicos, el 42% de los columpios y el 29% de las cuerdas de polietileno. Sobre la base de las cifras expuestas con anterioridad, es evidente que aunque las oportunidades generadas por la firma del TLC Costa Rica-México están apenas empezándose a aprovechar, los efectos dinámicos del Acuerdo sobre los flujos comerciales entre ambos países son realmente prometedores.
B. El aporte jurídico del TLC Costa Rica- México Otra perspectiva desde la cual un acuerdo comercial puede ser evaluado es desde punto de vista jurídico, examinando si el mismo representa una evolución de la normativa comercial. A grandes rasgos, se podría afirmar que un TLC representa una evolución de esta naturaleza cuando concurre al menos alguna de las siguientes condiciones:
En relación con el primer aspecto, el TLC Costa Rica-México representó en su momento un importante avance en el tipo de acuerdos de integración económica negociados en América Latina. En efecto, este acuerdo fue el primer tratado de libre comercio de nueva generación suscrito entre dos países latinoamericanos. Este Tratado fue el primer TLC que incluyó disciplinas no sólo en materia de comercio de bienes, sino también en temas como servicios, inversión, compras del sector público y propiedad intelectual. Si bien es cierto que este Acuerdo siguió a su vez el modelo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la contribución jurídica más significativa del TLC Costa Rica-México fue la de adaptar a la realidad de dos países latinoamericanos las normas y disciplinas establecidas por el TLCAN, parámetros que sin duda se han constituido en las bases de otros acuerdos comerciales dentro del hemisferio y seguramente influirán las características normativas de un eventual Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), actualmente en proceso de negociación. La contribución del TLC Costa Rica-México al desarrollo de la normativa comercial hemisférica se evidencia por el hecho de que este Acuerdo ha servido de modelo para otros Tratados negociados tanto por México como Costa Rica, y actualmente está siendo utilizado como punto de referencia para modernizar el marco jurídico de la integración comercial centroamericana.
C. Importancia del TLC Costa Rica México desde punto de vista político No todos los Tratados de Libre Comercio se negocian teniendo exclusivamente en mente motivaciones de índole económico. Al contrario, la experiencia demuestra que a la base de la negociación de varios de los esquemas de integración económica más exitosos ha existido una motivación política que trasciende los intereses económicos de corto y mediano plazo. Es así que la negociación de un tratado de libre comercio no tiene que concebirse necesariamente como una iniciativa exclusivamente dirigida a incrementar exportaciones y expandir flujos comerciales, sino también como una iniciativa que responde a una serie de variables políticas de índole interna y externa. Un TLC puede contribuir desde el punto de vista político a posicionar estratégicamente a un país tanto a nivel interno como externo. Desde punto de vista interno, la negociación de un Acuerdo de Libre Comercio puede servir como un importante catalizador para generar los consensos mínimos dentro de la sociedad civil que son necesarios para sostener políticamente las medidas inserción de un país tan pequeño como Costa Rica dentro de una economía internacional cada vez más globalizada e interdependiente. En efecto, dentro de un régimen de democracia participativa, la negociación de un TLC obliga al sector público a diseñar una serie de mecanismos de consulta con los diversos representantes de la sociedad civil. Lo anterior con el objeto de asegurar que el acuerdo que finalmente sea negociado responda a un balance de concesiones y beneficios que visto como un todo, sea aceptable a los diversos sectores. De no lograrse este delicado equilibrio entre todos los intereses involucrados, el Tratado corre el riesgo de no ser aprobado por la Asamblea Legislativa, con el correspondiente costo en términos de la erosión de la credibilidad del país frente a sus otros socios comerciales. Por ello, el sector público tiene razones suficientes para evitar este resultado. Es así que la mera existencia de estos mecanismos de consulta y generadores de consenso deviene en sí mismo un catalizador que obliga al sector público y al privado a definir una posición común frente a las políticas de inserción comercial del país en la economía internacional. Desde el punto de vista de posicionamiento estratégico externo, la negociación de un TLC puede también ser muy útil, al incrementar el poder de negociación de un país frente a otros posibles socios comerciales. Este aspecto es de particular relevancia para un país pequeño como Costa Rica que en razón de su limitado peso económico y político internacional no dispone de muchos instrumentos para influenciar las políticas de sus socios comerciales. Ahora bien, utilizando los criterios de evaluación descritos anteriormente, cuál positivo ha resultado ser la negociación del TLC Costa Rica-México? Desde la perspectiva de la generación de consensos políticos internos, podría afirmarse que el TLC Costa Rica-México, talvez por haber sido el primer TLC de nueva generación negociado por Costa Rica, definitivamente ha servido como catalizador para generar una posición de consenso entre el sector público y privado frente a una serie de temas comerciales. Prueba de lo anterior es que hoy en día los principales lineamientos normativos del TLC Costa Rica-México se consideran como lugar común frente a negociaciones con otros socios comerciales. Tal es el caso de la utilización de una lista negativa dentro del programa de liberalización del comercio de bienes y servicios, la necesidad de respetar principios como los de trato nacional y nación más favorecida, el reconocimiento a la necesidad de proteger los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio y la necesidad de contar con normas y disciplinas que protejan a la inversión tanto en su fase de pre como post establecimiento, entre otros. La existencia de consensos sobre esta serie de principios comerciales fundamentales es vital para asegurar una mayor cohesión nacional frente a los procesos de inserción comercial internacional del país. Desde la perspectiva del posicionamiento estratégico externo, la negociación del TLC Costa Rica-México también arroja un balance positivo. En efecto, en razón de la existencia de este Acuerdo, Costa Rica ha visto incrementado su poder de negociación tanto frente a México como frente a otros socios comerciales de la región. En efecto, gracias a la existencia del TLC, durante 1998 Costa Rica ha promovido un proceso de revitalización del Tratado frente a las autoridades mexicanas, planteando una serie de cuestiones e inquietudes que son de interés del sector privado nacional. Con este fin, en un plazo de cuatro meses se han celebrado más de doce reuniones entre negociadores costarricenses y mexicanos, aparte de varios encuentros al más alto nivel político. Es difícil concebir que en ausencia del TLC Costa Rica-México las autoridades mexicanas estarían prestando el mismo interés con que han atendido las numerosas gestiones planteadas por el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica. Con la negociación del TLC Costa Rica-México, Costa Rica también capitalizó un incremento de su poder de negociación frente a otros socios comerciales con los cuales se encuentra en proceso de negociación de acuerdos similares. En efecto, la mera existencia de las normas y disciplinas incluidas en el TLC ha devenido en un "piso normativo" del cual Costa Rica no está dispuesta a descender. Esta realidad es conocida -- y más importante aún compartida -- por otros socios comerciales tales como República Dominicana, Chile y Panamá. La comunidad internacional, en ese sentido comprende que Costa Rica no está dispuesta a negociar acuerdos comerciales de "vieja generación" con normas y disciplinas que han devenido obsoletas. Hoy en día, Costa Rica negocia promoviendo la adopción normas y disciplinas comerciales de punta, claras y estrictas, en dirección al establecimiento del ALCA y con una política comercial claramente formulada. Este resultado en parte se debe a la experiencia obtenida durante el proceso de negociación del TLC Costa Rica-México.
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