setiembre,1995

En primer término me referiré a qué es el NAFTA y a algunos de sus antecedentes, para luego analizar el contenido del mismo. Finalmente, haré referencia a cuál sería el rol del NAFTA en el proceso de conformación del Area de Libre Comercio de las Américas.

En este sentido me gustaría señalar la cronología del proceso mismo, no en todos los hechos que dan surgimiento del NAFTA, porque como ustedes saben, en realidad, la integración entre Estados Unidos y Canadá, empieza a materializarse en 1965, con la firma del Pacto Automotriz entre esos dos países. Por su parte, entre México y Estados Unidos esa integración comenzó a materializarse también de una manera más clara en 1965 cuando se establece el programa de las maquiladoras en el norte de México, que logra promover una integración muy importante entre esos dos países. La idea es ver la cronología del proceso que se inicia en 1990 cuando los Presidentes de México y de Estados Unidos deciden iniciar la negociación de un acuerdo comprensivo de libre comercio, y en setiembre de ese año, el Presidente de Canadá comunica su interés de participar en las discusiones para celebrar el tratado. En el año 1991 los presidentes de los tres países anuncian su decisión de negociar el NAFTA y en junio de ese año se da la primera reunión ministerial de negociaciones.

Pocos meses después aparece la primera versión consolidada de un borrador del acuerdo el cual se concluye, en principio, en agosto de 1992. El 7 de octubre los Ministros de Comercio de los tres países inician el trato y el 17 de diciembre el NAFTA es firmado por los tres países. Esto al final se da de manera muy rápida porque en enero de 1993 se da el cambio de gobierno en Estados Unidos.

En 1993, y fruto del cambio de gobierno en Estados Unidos, se inician las negociaciones de los acuerdos colaterales sobre medio ambiente y derechos laborales que, como ustedes saben, no constituyen parte del NAFTA propiamente como tales, sino que son instrumentos jurídicos separados, pero que se constituyen en un requisito indispensable para lograr la aprobación del NAFTA, fundamentalmente, en el Congreso de Estados Unidos.

¿Cuáles son las motivaciones para negociar el NAFTA? Evidentemente las motivaciones son muchísimas para cada uno de los países. En el caso de México, tenemos que el NAFTA se convierte en un instrumento importante para consolidar las reformas económicas anunciadas a mediados de los años 80, fundamentalmente para consolidar el proceso de apertura económica. Por otra parte, México requiere tener un mercado seguro para su acceso a Estados Unidos. Como ustedes saben, un 70 por ciento de las exportaciones mexicanas van a ese mercado , pero eso estaba basado fundamentalmente en concesiones unilaterales y era necesario que tuviera una base más sólida. Finalmente porque el NAFTA se convierte en un incentivo muy importante para la atracción de capital extranjero a México, necesario para el apoyo de todo el proceso de reforma que se estaba llevando a cabo.

Por su parte, desde la perspectiva de Estados Unidos, tenemos, por un lado, el desencanto con el sistema multilateral como el principal medio para lograr la liberalización comercial. Recuerdan ustedes que para esa época se da el fracaso de la Reunión Ministerial de Bruselas, en diciembre de 1990, en la cual se suponía iba a concluir la Ronda Uruguay. Por otra parte, se plantea la necesidad de considerar nuevos mercados para sus productos. México es en este sentido, un mercado importante para los Estados Unidos y, finalmente, el desarrollo de una nueva agenda de política internacional, en que la participación mexicana es muy importante. Es decir, aparecen ciertos temas en la agenda internacional de este país como el tema de las drogas, el tema de la conservación del medio ambiente, el tema de las migraciones en los que, por supuesto, México tiene un rol relevante. La motivación de los Estados Unidos es una motivación mucho más política, que económica.

Finalmente, en el caso de Canadá, se trata de una razón fundamentalmente defensiva . Por un lado, se plantea la necesidad de preservar el Tratado de Libre Comercio suscrito entre Estados Unidos y Canadá y que entró en vigencia en 1989. En segundo término, asegurarse que Canadá continuaría siendo un lugar atractivo para la inversión extranjera y en tercer lugar, siendo mucho menos importante, lograr acceso al mercado mexicano para sus bienes y servicios. Como les digo, es una razón fundamentalmente defensiva para evitar que el Tratado entre Estados Unidos y México pudiese afectar lo logrado por la suscripción del Tratado de Libre Comercio suscrito por Canadá y Estados Unidos en 1989.

¿Por qué es importante el NAFTA para países como los nuestros? En primer término, porque es el primer acuerdo que integra economías de países desarrollados y en vías de desarrollo. En segundo término, porque es el primer tratado de libre comercio de una cobertura tan amplia que incluye no sólo el comercio de bienes, sino también el de servicios, y temas como inversión, propiedad intelectual y las compras del sector público.

Por otra parte, tiene una cobertura universal en el sentido de que, con anterioridad del NAFTA, la tónica de los tratados de libre comercio era fundamentalmente que se hicieran listas de productos a incluir dentro del libre comercio, o sea, listas que iban a tener un trato preferencial. En el NAFTA la idea es más bien al revés. De principio entra todo, salvo la lista de los productos o sectores que en un momento determinado se excluyan. Luego tenemos que el NAFTA innova en el tratamiento de gran cantidad de temas de fondo. Uno de ellos, por ejemplo, al permitir que inversionistas individuales demanden ante un tribunal arbitral a un gobierno que viole las obligaciones establecidas en materia de inversiones.

Tenemos también que el NAFTA reconoce un vínculo entre comercio y medio ambiente y entre comercio y derechos laborales, asunto que, bueno o malo, así es. Esto creo yo que es muestra de una creciente tendencia a empezar a tratar este tipo de temas, a lograr algún tipo de parámetros mínimos comparables o algún tipo de armonización al menos, a algún tipo de mayor fuerza para promover la aplicación de este tipo de normativa entre los países. Algunos consideran que esto obedece al desarrollo de nuevas fuerzas proteccionistas en países desarrollados, fundamentalmente en países como Estados Unidos. Algunos otros señalan que esto obedece a que, una vez que empiezan a desaparecer las barreras en fronteras, el tema de las políticas internas cobra cada vez más relevancia, porque precisamente estas políticas internas tienen también efectos sobre el comercio. Lo cierto es que, de cualquier manera, el

NAFTA marca una pauta importante en la medida en que hace una vinculación de este tipo de temas.

También es muy importante el NAFTA porque establece una zona de libre comercio entre tres de las cuatro economías más grandes del continente americano, lo cual, por supuesto, abre la puerta para posibles desviaciones de comercio o de inversión de los países no miembros. En este sentido, una muestra de que esto podría estar siendo así, es que el comercio intra NAFTA, es decir el comercio entre los países del NAFTA, creció notoriamente entre los años 1990 y 1994, muchísimo más rápido que las exportaciones al resto del mundo. Es decir el comercio de los países integrantes del NAFTA crece en un 18 por ciento mientras que las exportaciones intra NAFTA crecen un 54 por ciento. El NAFTA se convirtió en un motor muy dinámico de crecimiento de las exportaciones entre los tres países.

Es muy importante también el NAFTA porque acelera el proceso de integración económica del continente americano. Ustedes recordarán que, a inicios de los años noventa, el Presidente Bush propone la Iniciativa para las Américas con lo cual se comienza a manifestar el interés por propiciar la integración en el continente americano que, por supuesto, cobra muchísimo más vigencia, muchísima más realidad, con la Cumbre de las Américas, celebrada el pasado mes de diciembre en Miami y con el acuerdo de los presidentes de los países del Hemisferio de crear una zona de libre comercio. No cabe duda de que la decisión de los Estados Unidos de negociar el NAFTA influye enormemente en el cambio de posición de este país en apoyar procesos de regionalización.

Asimismo, México juega un rol muy importante también en este proceso de acelerar la integración económica en el continente americano, en la medida en que México empieza a celebrar una serie de acuerdos con países de América Latina basados en el NAFTA, dentro de los cuales está por supuesto el Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y México, pero que está también el suscrito entre México, Colombia y Venezuela, y entre México y Bolivia. También había firmado México un acuerdo con Chile, no propiamente un tratado de libre comercio, pero va formando parte de todo este engranaje que se va desarrollando dentro del continente americano.

Finalmente, y esto lo retomaremos más adelante, quiero mencionar que el NAFTA se va a constituir en un modelo importante para el Area de Libre Comercio de las Américas, o sea va a ser un modelo muy considerado de una manera u otra, para conformar la zona de libre comercio en el hemisferio.

Mucho hemos venido hablando del NAFTA y debemos aclarar qué es el NAFTA. En primer término, es un tratado internacional suscrito entre Estados Unidos, México y Canadá, que comprende un texto básico de más de dos mil páginas, y que se complementa con la legislación doméstica aprobada en Estados Unidos y Canadá para implementar el NAFTA, no así en México porque este país no requiere de este tipo de procesos. Se complementa también con los acuerdos en materia de medio ambiente y derecho laboral. Se complementa con una serie de cartas intercambiadas entre los países del NAFTA para clarificar o modificar algunas disposiciones del acuerdo, y también con las regulaciones de los países del NAFTA. Es decir, cada país ha tenido que emitir una serie de regulaciones para detallar más lo que dice el NAFTA y que se complementan también con aquellos reportes de paneles que interpretan el GATT o interpretan el Tratado de Estados Unidos, Canadá y que las partes han incorporado específicamente al NAFTA.

En el futuro, el texto del NAFTA se va a seguir redefiniendo o aclarando todavía más, por un lado, la labor de interpretación, o las decisiones o aclaraciones que realicen los distintos grupos de trabajo establecidos en el NAFTA, pero sobre todo, porque ya han surgido, y van a surgir muchísimas más controversias comerciales entre los países y se van a establecer una serie de paneles para solucionarlas. Los reportes o informes de estos paneles van a ir clarificando cada vez más cuál es el verdadero contenido del NAFTA.

El NAFTA es un tratado que tiene ocho partes y 22 capítulos. La primera parte contiene dos capítulos relativos al tema de objetivos y definiciones generales; la segunda parte regula todo lo que se refiere al comercio de bienes en un gran detalle, tema que analizaremos más adelante para brindar una idea de cómo se regulan uno o dos de estos grandes temas para que veamos cuán complejo y ambicioso es el acuerdo. El NAFTA tiene también una parte relativa a las barreras técnicas al comercio, todo lo que se refiere a las medidas de normalización y una parte relacionada con el tema de compras del sector público mediante la cual se abre este sector y se establecen una serie de parámetros que se deben seguir para las adquisiciones que va a hacer el Estado. La quinta parte, de gran importancia, se refiere a los temas de inversión, del comercio transfronterizo de servicios que analizaremos muy brevemente más adelante, a los temas de telecomunicaciones, servicios financieros, política en materia de competencia, monopolios del Estado, y finalmente, un capítulo relacionado con el tema de entrada temporal de personas de negocios. Tiene una sexta parte relacionada con propiedad intelectual donde se tratan temas como patentes, marcas, derechos de autor, secretos industriales, señales de satélite, etc. La séptima parte es, fundamentalmente, de disposiciones administrativas, donde destaca el capítulo XIX que es un capítulo que permite establecer paneles o tribunales integrados por miembros de los tres países para revisar las decisiones administrativas que tome cada autoridad nacional en procedimientos de dumping o de derechos compensatorios. El capítulo XX es el principal capítulo en solución de controversias, precisamente el que prevé los mecanismos de solución de controversias entre los países del tratado y la última parte, en la cual incorpora las razones por las cuales puede establecerse excepciones a las normas del tratado y disposiciones de este tipo.

Quiero analizar un poco el comercio de bienes con la idea de que tengamos claro de qué se trata el NAFTA, qué grado de disciplina impone en un tema que por supuesto es de gran relevancia. El NAFTA en esta área tiene 6 objetivos fundamentales. En primer término, regular las condiciones de acceso al mercado de cada país por parte de los productos de los otros países mediante la ejecución de un programa de desgravación arancelaria y del establecimiento de disciplinas que las naciones deben respetar. Posteriormente, analizaremos que este programa de desgravación arancelaria tiene una serie de etapas pero al final vamos a llegar a una situación de libre comercio para la casi totalidad de productos, con algunas excepciones muy limitadas.

Otro de los objetivos es saber si hay criterios sustantivos para establecer si un bien es originario, esto a efectos de obtener el trato arancelario preferencial previsto en el programa de desgravación. También vamos a mencionar que no todos los bienes pueden gozar de este trato de libre comercio, sino únicamente aquellos bienes que se determine son originarios de estos tres países.

Otro objetivo del NAFTA en esta área es adoptar parámetros que rijan los procedimientos aduaneros de las partes, definir reglas especiales aplicables a la energía y a la petroquímica básica, fijar obligaciones comunes a las partes en el área agrícola y definir las condiciones del comercio en este campo. En relación con este punto el NAFTA establece listas bilaterales entre Estados Unidos y México, y entre México y Canadá, porque vamos a ver que en el área agrícola en realidad, entre Estados Unidos y Canadá continúa rigiéndose, en este caso por lo establecido por el Acuerdo suscrito entre esas dos naciones.

Finalmente tenemos que en esta área de comercio de bienes, el último objetivo es determinar las circunstancias en las que pueden aplicarse medidas de salvaguardia. Es decir, aquí lo que fundamentalmente se establece es lo que se llama la cláusula de salvaguardia, que permite a los países signatarios restablecer ciertos niveles arancelarios siempre y cuando se cumpla con una serie de requisitos; fundamentalmente, que haya un surgimiento de las importaciones como resultado de la desgravación implicada por el acuerdo y que este surgimiento amenace o cause un perjuicio grave a la producción racional.

En lo que se refiere al tema de trato nacional y acceso a mercados, el tratado establece que los países deberán otorgar un trato no discriminatorio entre los productos importados y los productos nacionales, esto con algunas excepciones. Fundamentalmente se trata de la incorporación del artículo tercero del GATT, que pretende que una vez que el producto es importado se debe tratar de igual manera que los productos nacionales.

Una de las partes centrales de este marco regulador del comercio de bienes es el programa de desgravación arancelaria, mediante el cual se plantea la eliminación progresiva de los aranceles sobre bienes originarios, de acuerdo con unas listas de desgravación.

Se prevén cuatro categorías básicas de desgravación. La categoría A corresponde a la entrada libre de derechos cuando entra en vigor el Tratado. La categoría B mediante la cual se prevea la eliminación del arancel en 5 etapas anuales,es decir que la eliminación del arancel en un período de 5 años. La categoría C prevé que linealmente el arancel va a llegar a cero en un período de 10 años y una categoría D que incorpora todos aquellos bienes que estaban exentos del pago de aranceles y que van a continuar así, por ejemplo todos aquellos productos mexicanos que se benefician de SGP en los Estados Unidos o de un sistema preferencial en Canadá. Existe la categoría E que tiene una desgravación en 15 años para productos especiales, por ejemplo el jugo de naranja en Estados Unidos, el maíz y frijol en México.

El arancel de partida con que se inicia el programa de desgravación en Estados Unidos y Canadá es el arancel del Sistema General de Preferencias, es decir el arancel preferencial o en su defecto el de nación más favorecida mientras que para México será su arancel aplicado. Esto es importante, porque no se empieza con los aranceles consolidados en el GATT que en algunos casos son más altos, sino que se empieza con el arancel aplicado.

La eliminación de aranceles entre Estados Unidos y Canadá continuará rigiéndose por el calendario negociado en el Tratado de Libre Comercio entre esas dos naciones y que entró en vigor en el año 1986.

Finalmente, es muy importante resaltar que el programa de desgravación contiene muy pocas excepciones. Fundamentalmente en el área agrícola aparecen entre México y Canadá 4 grupos de productos que están excluidos, pero aparte de eso hay poquísimos productos que México sacó del Tratado. El NAFTA se caracteriza por incorporar la totalidad del universo arancelario como parte del programa de desgravación. Esto ,es lo que se llama un enfoque de lista negativa de desgravación, que implica que todo el comercio se liberaliza excepto lo que se excluya expresamente. Repito, es un tema muy interesante porque es la gran diferencia entre NAFTA y la mayoría de los acuerdos que han existido entre los países de América Latina.

La eliminación de los aranceles entre Estados Unidos y Canadá continúa rigiéndose por el calendario entre esos dos países. Esto establece una complicación temporal adicional por la necesidad de definir el país de origen a efectos de determinar y establecer cuáles listas se aplican. Es decir, los países deben analizar, no sólo si un bien es originario o no de alguno de los otros socios del Tratado, sino también de cuál país en particular es, esto porque se aplicarían listas diferentes. Claro está que en el momento de llegar al libre comercio, esta complicación se terminará.

También existe una disposición en lo que se refiere a los programas de "draw back". Fundamentalmente el NAFTA establece que al cabo de cierto tiempo, los programas de devolución de aranceles estarán restringidos en ciertos casos, mientras que en otros se prohíben desde el principio.

Por qué? Fundamentalmente para evitar las ventajas que pudiera tener el exportador de un país frente al productor nacional de otro. Por ejemplo, si a un exportador de Estados Unidos se le reintegra el arancel que pagó sobre su materia prima, por ejemplo $10, ese exportador cuando venda a México no tendrá que pagar ese arancel, mientras que el productor mexicano, que importa la materia prima para hacer un producto y vender en el mercado local, no se le van a devolver los aranceles , precisamente por ser venta local y no de exportación. Entonces qué pasa? Que al final el mismo productor va a comprar en el mismo mercado pero el producto que viene de afuera recibió la ventaja de la devolución de los aranceles. Sobre esta base se propone eliminar entre Estados Unidos y Canadá, los programas "draw back" en 1996, mientras que entre Estados Unidos y México y entre Canadá y México en el año 2001. En el fondo eso tiende a llevar a una especie de presión para propiciar algunos tipos de armonización del arancel externo porque el país que tenga el arancel externo más alto, va a tener una posición desfavorable para sus productos. Es así que, una vez que se eliminen los programas "draw back", lo que se está haciendo es propiciando esa armonización al nivel más bajo existente, que es normalmente el de Estados Unidos. Dentro de algunos años veremos eso, cuando este tipo de normas entre en vigencia.

Existe también una normativa que establece que no se puede otorgar una exención de aranceles condicionada al cumplimiento de un requisito de desempeño, y que los programas existentes en ese sentido deberán eliminarse en un cierto plazo. Como ustedes saben, cuando hablamos de requisito de desempeño estamos haciendo referencia a cosas como, por ejemplo, que se otorgue un determinado beneficio condicionado a que el producto se exporte, por ejemplo, el otorgamiento del CAT. Otro ejemplo es cuando se establece que el producto en cuestión debe tener un determinado contenido local, tal como el CAT, que establece que debe existir un 35 % de valor agregado nacional como mínimo. Cuando la exención de aranceles esta condicionada al cumplimiento de un requisito de esta naturaleza, van a desaparecer en el acto.

El NAFTA tiene también, dentro de esta parte de accesos a mercados, una disposición que autoriza la importación temporal de cierto tipo de bienes. Por ejemplo si un periodista va a hacer un reportaje que él pueda llevar su equipo para tomar las fotografías necesarias. Es a ese tipo de normas que se refiere este artículo.

Otro punto muy importante es el referente a establecer restricciones o prohibiciones a la importación o exportación - con algunas excepciones. Esto significa por ejemplo, que el NAFTA establece prohibiciones para cuotas, o precios mínimos de importación o precios mínimos de exportación. Este es uno de los puntos más relevantes del acuerdo. Se establecen algunas excepciones, México puede mantener la prohibición o, establecer una serie de cuotas para la importación de determinado tipo de bienes usados por un espacio de 10 años. Al final de este período, esto no puede mantenerse. Eso sólo para algunos productos como motores, grúas, máquinas de coser, escabadoras.

Otra norma muy importante del NAFTA, y que va más allá del GATT, es que el primero impide poner impuestos de exportación a menos que el impuesto se aplique también al consumo interno. Esto es muy importante, porque el GATT no impide utilizar el impuesto a la exportación, mientras que el NAFTA sí. Esto tiene origen fundamentalmente en la problemática del sector energético, donde Estados Unidos lucha por impedir que los países puedan utilizar los impuestos a la exportación como una forma para evitar la exportación de un determinado producto para destinarlo al consumo local, problemática que se presenta sobre todo en el sector de energéticos cuando existen crisis en este sector. Esta es una cosa muy importante porque no existe en el GATT.

Ahora bien, el NAFTA también contempla excepciones. Por ejemplo, México puede mantener impuestos a la exportación para determinado tipo de productos alimenticios como arroz, frijol, huevos, tortillas, etc. Por qué México logra obtener esta excepción? Porque para este tipo de productos, México tiene un determinado programa mediante el cual obliga a que se vendan estos productos a un precio menor que al que se venden en los mercados internacionales. Entonces, si no tuviese un impuesto a la exportación, todos los productores mexicanos preferirían vender el arroz, los frijoles, los huevos y demás afuera porque van a obtener un precio mayor del que obtienen en su mercado interno. Entonces el gobierno, para complementar esos programas, que se refieren a productos básicos de la dieta mexicana, necesita imponer impuestos a la exportación. Por eso México mantiene excepciones en estos campos. Pero repito, para todos los demás campos, estos tipos de impuestos deben desaparecer.

También hay una disposición que dice que no se pueden imponer derechos aduaneros por servicios aduaneros y los existentes deberán eliminarse en cierto plazo, con la idea de que el único impuesto a la importación sea el arancel, que va a desaparecer también.

Finalmente, hay un régimen especial de acceso a mercados para el caso del comercio de automóviles y del comercio de productos textiles y de la confección.

Siempre dentro de esta misma área del comercio de bienes, otro de los capítulos muy importantes, como decíamos, es el capítulo de reglas de origen, que es fundamental para definir cuáles bienes se van a beneficiar del programa de desgravación arancelaria. Esto es indispensable en toda zona de libre comercio. Las normas de origen sólo llegan a perder importancia cuando estamos frente a una unión aduanera. Por qué? Porque la unión aduanera permite la libre circulación, tanto de bienes originarios como de bienes no originarios. Pero repito, mientras estemos frente a una zona de libre comercio, la norma de origen se constituye en un elemento fundamental del esquema de integración y uno de los elementos, además, más difícil de negociar en este tipo de tratados.

En el NAFTA, un producto es originario en primer término, si se origina completamente en el territorio de un país del NAFTA o si es producido enteramente de materiales originarios. Este es evidentemente un criterio muy sencillo. Estamos aquí hablando, por ejemplo, de minerales, los cuales van a ser originarios en la medida en que se originen completamente en el territorio de un país del NAFTA. Por ejemplo, si un bien se fabrica con minerales de México, pues ese bien va a ser también original.

Ahora, el problema se presenta para determinar cuando un bien que incorpora materia prima de otros países fuera del NAFTA va a ser considerado también original.

Aquí fundamentalmente se establece que se utilice el criterio de transformación sustancial en el sentido de que si el producto final sufre un cambio de clasificación arancelaria específica, en relación con las materias primas que fueron utilizadas para fabricarlo, entonces ese bien va a ser original. Y aquí entonces ustedes se van a encontrar unas normas que dicen así: que un producto va a ser originario si se da un cambio a la partida o a la subpartida X de cualquier otro capítulo. Y allí, entonces, los países juegan haciendo normas más o menos restrictivas, de conformidad fundamentalmente con lo que es un criterio de protección a la producción nacional, o de poder utilizar insumos producidos en los distintos países.

El criterio fundamental como les digo, es este del cambio en la clasificación arancelaria, que es un criterio objetivo, es un criterio mucho más difícil de negociar, pero muchísimo más fácil de administrar, porque ya no requiere de un sistema muy caro, por ejemplo, para comprobar el origen , no depende de que el aforador considere si cumplen o no con determinados criterios, sino que es un criterio fundamentalmente objetivo, es decir, si se da el cambio o no en la clasificación arancelaria.

En algunos casos, se incorporan otros criterios de origen además del cambio en la clasificación arancelaria. Ejemplo de esto es si se cumple o no con un determinado porcentaje de valor agregado regional, el cual es, si se utiliza el sistema del valor de la transacción, uno de los métodos que se utilizan para medir el valor agregado regional, normalmente 60%. Si se utiliza otro método, que es el del costo neto, normalmente va a ser un valor del 50 %. Esto, como les digo, tiene serias dificultades de administración. Tenemos también que en lo que se refiere al origen de los automóviles y de los productos textiles y de la confección, se establece un régimen especial de reglas de origen, tendiente a ser mucho más proteccionista.

Tenemos también dentro de esta área del comercio de bienes, un capítulo relativo al tema de procedimientos aduaneros donde se destacan fundamentalmente las disposiciones relativas al tema del certificado de origen, el cual se establece con un único formato que es el documento de base para certificar que un bien que se exporta califica como original.

Dentro de este contexto las autoridades aduaneras podrán realizar procedimientos para verificar el origen de las mercancías. Estos procedimientos devienen en un elemento muy importante para garantizar que en efecto, los productos que se benefician del trato preferencial son los productos originales y no otro tipo de productos. Existe un aspecto muy importante para la seguridad en el comercio, que es la posibilidad de que a petición de una parte, las autoridades aduaneras de cada país deban otorgar criterios anticipados, previos a la importación, que permitan determinar si un bien es originario o no. Es decir, si un exportador va a exportar a otro país del NAFTA, puede mandar a preguntarle a la aduana con anticipación si su producto va a ser considerado originario o no, llena una serie de información quedando la aduana obligada a responder su pregunta. Esto, repito, es muy importante para la seguridad y la previsión en el comercio.

Tenemos también un capítulo sobre energía y petroquímica básica que es particular del NAFTA, y es muy importante . Por ejemplo, el GATT no tiene un trato especial para este tema, como sí lo tiene para la agricultura o los textiles. Aquí la política de los tres países busca la seguridad en el abastecimiento de los bienes energéticos. Debemos preguntarnos ¿Qué es seguridad de abastecimiento? La seguridad en el abastecimiento de energéticos es una cosa para los países que tienen bienes energéticos y otra para los países que la importan. Para Estados Unidos significa la posibilidad de importar productos energéticos de cualquiera de estos dos países, que no se le obstaculice el acceso a los recursos energéticos de Canadá y de México mientras que para Canadá y México significa fundamentalmente que sus recursos puedan ser utilizados para cumplir con las necesidades de consumo doméstico, y que no exista un acceso exagerado de estos recursos de parte de una empresa extranjera que desee llevarlo a otro país.

Esto genera problemas en situaciones de crisis como la que vivió Estados Unidos en los años setentas y ochentas con Canadá, en que limitó la exportación de hidrocarburos a través de impuestos a la exportación y otra serie de mecanismos. Con la idea que no se repita esta experiencia se negocia este capítulo de energía y petroquímica básica donde la problemática se da por impuestos a la exportación o porque un determinado país restringe la exportación de los productos energéticos. Aquí tenemos una disposición igual a la que analizamos anteriormente y que es aplicable a todos los sectores en el sentido de que no se pueden adoptar o mantener restricciones o prohibiciones a la importación o exportación.

También tenemos que no se pueden establecer impuestos de exportación a menos que se apliquen los mismos impuestos a los productos destinados al consumo interno. También, en materia de medidas regulatorias de la energía, se sujeta a los entes reguladores a ciertas obligaciones y se establece que se procurará no aceptar los contratos vigentes. Finalmente se establece que sólo por razones militares se podrán restringir las importaciones o exportaciones de un bien energético o petroquímico.

Es importante señalar que México se encuentra en mucho excluido de este capítulo, fundamentalmente por la problemática de la sensibilidad de este tema dentro de ese país y porque la Constitución Política mexicana establece una serie de restricciones en esta materia.

Esto es aplicable no sólo al comercio de bienes sino también a la inversión y el comercio de servicios, sobre todo en el área de hidrocarburos y petroquímica básica.

Un campo muy importante, y separado del NAFTA es el que se refiere a la agricultura, donde tenemos fundamentalmente disposiciones comerciales aplicables a los tres países. En materia de apoyo interno y de subsidios a la exportación, que es muy parecido a lo que establece la Organización Mundial del Comercio en esta materia.

En materia de apoyo interno lo que se hace es reafirmar los derechos y obligaciones de las partes, mientras que en subsidios a la importación se establece que cada país debe comunicar y consultar con los otros antes de aceptar un subsidio a la exportación y que debe tomar en consideración los intereses de otros países cuando los utiliza. Esto es lo único en esta área de aplicación a los tres países porque el tema de acceso a mercados en agricultura, como les decía, esta regulado por acuerdos separados. Por un lado el acuerdo entre Estados Unidos y Canadá, que se rige repito por el TLC negociado entre esos países con anterioridad. Por otro lado, tenemos unas listas negociadas entre Estados Unidos y México en las cuales es muy importante resaltar que se da una eliminación total de las barreras no arancelarias convirtiéndolas en contingentes arancelarios o aranceles, como en la Ronda Uruguay, los cuales se van a reducir gradualmente. Además, tenemos que a la entrada en vigor del NAFTA, ambos países van a eliminar sus aranceles para gran cantidad de productos. El resto se elimina en 10 años, salvo algunos productos sensibles, cuyo arancel se elimina en 15 años. Entre Canadá y México tenemos que ambos países van a eliminar los aranceles y barreras no arancelarias a su comercio, con excepción de los aplicables a los productos lácteos, productos avícolas, huevos y azúcar, en los cuales no sólo se mantienen los aranceles, sino que se mantienen las barreras no arancelarias que existen en los países, es decir no se arancelizan estas barreras no arancelarias.

¿Qué significa esto? ¿Cuál es el tratamiento que el NAFTA da a determinado grupo de productos?. Por ejemplo en el caso de los pollos y los huevos, tenemos que entre Canadá y Estados Unidos, Canadá tiene una pequeña cuota la cual deberá arancelizarse. Este caso será uno de los procedimientos más interesantes, creo yo, de solución de controversias dentro de las relaciones comerciales entre Estados Unidos y Canadá. La gran pregunta es si esas cuotas que van a tener que arancelizar van a estar sujetas a las medidas arancelarias también con Canadá que dice que nó y Estados Unidos que dice sí. Lo importante es que Canadá va a arancelizar las cuotas que mantiene para pollo y para huevos, mientras que Estados Unidos no mantiene cuotas en ninguna de estas dos áreas.

Por su parte, entre México y Estados Unidos tenemos que los aztecas establecen un contingente arancelario con un arancel más bajo y establecen un arancel más elevado, que se va a ir reduciendo hasta su eliminación en el año 2003, mientras que Estados Unidos no establece cuotas tampoco frente a México para estos productos.

Finalmente, entre Canadá y México estos productos están excluidos. Son uno de los pocos productos excluidos del programa de desgravación y de la eliminación de las barreras no arancelarias.

En el caso de los productos lácteos entre Canadá y Estados Unidos se disponía que ambos iban a seguir utilizando sus restricciones cuantitativas, las que en este caso tendrán que sujetarse al programa de arancelización de estas barreras, mientras que entre México y Estados Unidos se establecen contingentes arancelarios con aranceles más elevados, para el 2003 tendrán que desaparecer. Es así que se protege este tipo de productos, y se llega al año 2003 con el acuerdo de eliminar este tipo de barreras. Igual pasa con el tema de carne, frutas secas, granos, maíz y frijol, temas muy sensibles para México en el cual se establecen aranceles muy altos en este momento, con un pequeño contingente arancelario pero que ya para el 2008 estarían libres.

Con esto les quiero decir que se va a propiciar una transformación muy importante en los tres países. Este capítulo de agricultura también establece una parte relativa al tema de medidas sanitarias y fitosanitarias en las cuales las partes pueden, por supuesto, adoptar todo tipo de medidas para proteger la vida de los animales, vegetales y de las personas, siempre y cuando se basen en una serie de principios.

Y  finalmente, lo último que me interesa ver en el comercio de bienes en esta parte del tratado, es lo que se refiere a las medidas de emergencia donde se ve que el Tratado prevé la posibilidad de brindar medidas de ayuda temporal para aquellas empresas de los países que se vean afectadas por la competencia leal. Es decir, aquí no estamos hablando ni de dumping ni de subsidios, sino que estamos hablando que durante el período de transición, las partes podrán aumentar el arancel para proteger temporalmente aquellas industrias afectadas por el programa de desgravación. Asimismo, tenemos una serie de reglas a aplicar cuando un país utilice la normativa de salvaguardias del GATT y un procedimiento que habrá que seguir en ese campo, que por razones de tiempo no voy a analizar en gran detalle.

Con esto lo que deseo es señalar que se trata de una normativa muy ambiciosa, muy detallada, muy compleja y que abarca todos los aspectos de frontera relacionados con las nuevas medidas, tanto de exportación como de importación del área del comercio de bienes.

Para darles una idea del área de comercio de servicios, me interesa señalar que se establecen una serie de principios que van a guiar el comercio de servicios entre las partes con una liberalización importante que se da en algunas áreas. Hay una normativa especial en el área de telecomunicaciones, no para abrir las telecomunicaciones sino para regular fundamentalmente el tema del acceso y del uso de las redes de telecomunicaciones y regular el tema de los servicios de valor agregado también denominado servicios mejorados en telecomunicaciones. Hay también, un capítulo especial en el área de servicios financieros donde fundamentalmente se van abriendo los mercados de los tres países paulatinamente para el establecimiento de instituciones bancarias, de instituciones de seguros también encargadas de títulos valores.

Me gustaría señalarles que el NAFTA tiene cuatro formas fundamentales para resolver las controversias. La primera de ellas, es la solución de disputas de nivel gobierno a gobierno, que comprende tres etapas básicas. Por un lado , la consulta. Lo primero que hacen los países es consultar entre sí cuando existen problemas acerca de la interpretación del Tratado. Por ejemplo, si no se logra una solución en un tiempo determinado, se pasará a la comisión de libre comercio y si esa comisión tampoco logra resolver el asunto, se establece un panel integrado por cinco miembros seleccionados de una serie de listas que los países van a mantener mediante un procedimiento relativamente complejo. Este procedimiento de solución de controversias se aplica para solucionar todo tipo de diferencias relacionadas con la interpretación del Tratado en todo caso en que una parte considere que una medida o un proyecto de medida es incompatible con el Tratado, e incluso, cuando no viola el Tratado pero causa una anulación o menoscabo de las ventajas que se recibirían de otra manera, lenguaje éste que es más o menos copiado de lo que establece el GATT en esta materia. Esto establece un procedimiento relativamente expedito y yo agregaría, bastante caro, para solucionar las controversias entre los países.

Otro mecanismo de solución de controversias establecido en el Tratado y que es muy importante sobre todo para México y Canadá, es la posibilidad de que se establezcan paneles binacionales en sustitución de los tribunales domésticos para revisar, como instancias judiciales, las determinaciones administrativas de cada país acerca de dumping, subsidios y daños en esa materia. ¿Qué significa todo esto? Que las determinaciones que tomen las oficinas de gobierno, por ejemplo de Estados Unidos, en esta materia cuando establezcan que hay dumping de un determinado producto y que se va a establecer un derecho antidumping a los productos canadienses o mexicanos, tanto Canadá y México, podrán apelar esa decisión de la oficina nacional del respectivo gobierno ante el panel binacional, establecido en sustitución de los tribunales domésticos. ¿Por qué es importante esto? Porque una de las luchas más grandes de Canadá y de México en esta materia ha sido precisamente contra el abuso de la utilización de las medidas antidumping, y de las medidas de derechos compensatorios en los Estados Unidos, donde todos los analistas coinciden en afirmar que aquí hay un abuso en la utilización de este tipo de medidas y que se ha constituido en una forma nueva de protección aplicada en ese país.

Canadá y México han sido víctimas con gran frecuencia de este tipo de medidas y por eso para ellos es importante haber logrado esto. Canadá siempre ha querido poder lograr algo mucho más relevante , el establecimiento de una serie de disciplinas en esta materia, para de nuevo evitar el abuso que de ellas se hacen de alguna manera en los tres países, pero fundamentalmente en los Estados Unidos.

En tercer término otro mecanismo de solución de controversias es aquél que ya mencionamos con anterioridad en el sentido de que se establecen tribunales arbitrales para resolver conflictos relacionados con la violación de alguna de las obligaciones en materia de inversión. Esto es muy importante, y novedoso porque se permite a un inversionista que se sienta afectado por alguna medida adoptada por el gobierno, que considere que eso es una violación de las normas establecidas en el capítulo de inversiones. Ese inversionista va a poder llevar al gobierno al establecimiento de un tribunal arbitral sobre la base, por supuesto, de una serie de reglas. Esto es muy importante porque el tema de la inversión es uno de los temas centrales.

Finalmente, habrá toda una labor de prevención de controversias que se logra, por un lado, a través de la transparencia, es decir, a través de las obligaciones que tienen los países de estar brindando información periódicamente, constantemente, de brindar acceso a toda una serie de leyes, de proyectos de leyes, de reglamentos, de todo este tipo de cosas; y también a través de la labor de los grupos de trabajo que se establecen en las distintas materias, los cuales van a ir identificando y promoviendo la solución de diferencias que se vayan suscitando en el proceso.

Ahora, para que ustedes se den una idea de cuán compleja es la administración de este Tratado, que por supuesto es un tema que también hay que ver, me gustaría que viéramos aquí lo que es la organización institucional. Quizá lo más importante de resaltar es que en el NAFTA no se establece un organismo supranacional para administrar el Tratado, como por ejemplo, existe en América Latina en general, o como es la Comisión Europea en la Unión Europea. No existe nada semejante, sino que todo está administrado sobre la base de la participación de los tres países. Distinto opera en los acuerdos colaterales, en donde empieza a haber un poquito más de visos institucionales.

Pero en el NAFTA como tal, la administración del tratado está a cargo de los países integrados en una comisión de libre comercio, que fundamentalmente está presidida por los Ministros o Secretarios de Comercio de cada uno de los países y que se reúne cada cierto tiempo, por lo menos una vez al año, para ir evaluando la evolución del Tratado. Esta comisión de libre comercio posee un Secretariado que lógicamente tiene también una serie de funciones . Además, toda la organización está basada en una serie de Comités y Grupos de Trabajo establecidos a lo largo del Tratado. Y aquí Ustedes tienen por ejemplo, en el área de bienes, que hay un Comité del Comercio del que depende un grupo de trabajo sobre Reglas de Origen y Procedimientos Aduaneros. También hay un Comité de Comercio de Ropa Usada y otro de Comercio de Agricultura.

Los distintos capítulos establecen Comités y Grupos de Trabajo que se encargan de ir administrando el Tratado. Este es un engranaje bastante completo y complejo que requiere una serie de recursos para poder administrar el Tratado. Me parece recordar que alguna vez los mexicanos señalaron que ellos destinan un presupuesto de 2 millones de dólares solo para la secretaría del NAFTA.

El NAFTA es verdaderamente un proyecto grande, complejo, ambicioso, muy detallado y por esa razón puede llegar a ser una base para el ALCA, independientemente de la forma que se seleccione para avanzar en la conformación de esta zona de libre comercio hemisférica. Ya los Ministros dieron ciertos lineamientos pero algunos países hablan más de la convergencia de los distintos tipos de bloques que es por ejemplo el enfoque de los países del MERCOSUR. Para otros países, tal vez la forma mejor es sobre la base de unas negociaciones, casi como un mini GATT, donde todos los países nos sentemos a negociar sobre todos y cada uno de los temas. Algunos consideran (cosa que yo creo no tiene viabilidad), que el proceso del ALCA se puede dar a través de la adhesión al NAFTA. Lo cierto es que, independientemente de cual va a ser la manera que finalmente se escoja para avanzar en el proceso de conformación del ALCA, NAFTA va a ser un modelo que va a tener una gran influencia. En primer término, porque como vimos muy someramente, su cobertura y su alcance son muy amplios. El NAFTA es el acuerdo más detallado que existe en el continente americano y en el mundo entero en algunos campos. Además, es el primer Tratado que tiene un capítulo en temas como propiedad intelectual, ni siquiera el tratado entre Estados Unidos y Canadá, tenía un capítulo en esta materia. En realidad el NAFTA va a ir proporcionando insumos para gran cantidad de áreas. Evidentemente esto va a ocurrir sobre todo porque sus miembros son muy relevantes. Tanto Estados Unidos, como México y Canadá, son muy importantes, no por ser países muy grandes, sino por ser países líderes dentro de ese proceso y evidentemente, ellos van a propiciar de un modo u otro la adopción de parámetros tipo NAFTA.

Como les digo, esto no significa que vaya a haber un proceso de adhesión al NAFTA como tal, pero que indudablemente cuando se este hablando de inversiones probablemente estos tres países van a tratar de proponer la adopción de parámetros tipo NAFTA o cuando se hable de acceso a mercados o de cualquier otra materia van a tender a hacer planteamientos similares a los existentes dentro del NAFTA. Posiblemente se va a desarrollar un juego de fuerzas bastante complicados con enfoques muy distintos como los del MERCOSUR, pero hay que conocer el NAFTA y entenderlo muy bien porque va a jugar un rol muy importante en este proceso.

Surge la interrogante, en términos generales, de la conveniencia para Costa Rica, de que el NAFTA sea considerado un modelo importante en la conformación del Area de Libre Comercio.

Hay que ver dos cosas. Por un lado, el TLC que Costa Rica suscribió con México, es un tratado modelado bajo el NAFTA, no solamente tiene una estructura muy similar a este último, sino que el tipo de disposiciones de fondo que tiene en gran cantidad de áreas es muy parecido. Por supuesto todo lo que es el programa de desgravación y normas de origen es muy diferente. El tema de acceso a mercados es algo diferente pero la parte normativa sí es muy similar. Esto quiere decir que ya Costa Rica tomó una decisión, para bien o para mal, de sujetar las relaciones comerciales con un socio comercial al menos, con niveles de disciplina muy semejantes a los establecidos en el NAFTA y si ya Costa Rica lo adoptó con un determinado país, uno podría pensar que ya el costo relativo de adoptarlo para otros países es cada vez más pequeño, en la medida en que ya se tomó la decisión política de aceptar reglas tipo NAFTA.

En segundo término, tengo la impresión de que un acuerdo comercial con reglas y disciplinas claras y estrictas en el ámbito comercial favorece a los países pequeños. Es decir, una de las motivaciones que tienen todos los países pequeños para entrar en este tipo de acuerdos es, buscar seguridad en el comercio.¿ Por qué? Porque nosotros no tenemos ningún poder político ni ningún poder económico, y eso nos guste o no, es una realidad. Entonces nosotros no podemos basarnos en nuestro poder para propiciar el respeto de las cosas, sino que debemos basarnos en reglas e instituciones y en la medida en que tengamos reglas estrictas y claras, en esa medida nosotros nos vemos beneficiados. Este es de algún modo, el razonamiento que tuvo México frente a Estados Unidos, es el mismo concepto que existe cuando un país pequeño decide vincularse con uno más grande; es la misma razón por la cual Canadá, durante muchos años, buscó regular sus relaciones con Estados Unidos con base en reglas más claras y limpias. Entonces, en este sentido, si definimos que el NAFTA es un acuerdo con reglas muy claras, estrictas y concretas, en esa medida, este tipo de acuerdo favorece a un país pequeño. Esto, repito, sucede a un nivel general, porque cuando se analiza el NAFTA en concreto, uno puede llegar a la conclusión, de que no le gusta o no conviene al país la forma en que este Tratado analiza determinado tema.